Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.01.2012 по делу n А28-3934/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ООО «ГДП», а документы, соответствующие такому основанию (абзац 7 статьи 17.1, пункт 2.6.2.6 Порядка), не представлялись, у лицензирующего органа отсутствуют полномочия самостоятельно определять основание для переоформления лицензии. В связи с этим суд счел требования заявителей подлежащими удовлетворению и признал решение № 36 недействительным. Оснований для возложения на Департамент обязанности восстановить нарушенные права суд не усмотрел, поскольку Обществом не указан для этого   конкретный способ, исходя из полномочий лицензирующего органа.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей ООО «ГДП», Департамента, ОАО «Силикат», суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Согласно статье 4 АПК РФ в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов может обратиться непосредственно заинтересованное лицо и иные лица в порядке, установленном АПК РФ.

ОАО «Силикат» и Прокурором оспорено решение № 36 в порядке главы 24 АПК РФ.

Из статей 27, 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», 52, 198 АПК РФ следует, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в интересах как конкретного физического или юридического лица, так и неопределенного круга лиц, а равно в публичных интересах. В том числе с требованием о признании недействительным ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия).

Апелляционный суд не усматривает оснований считать, что требования, рассмотренные в настоящем деле, исходили от ненадлежащих заявителей либо не подлежали удовлетворению ввиду пропуска процессуального срока, который фактически восстановлен.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов лица, в пользу которого испрашивается судебная защита.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов. Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта несет орган, его принявший.

Как показывают материалы дела, решением № 36 переоформлена лицензия на право пользования недрами с ОАО «Силикат» на ООО «ГДП».

Данное решение принято Управлением, правопреемником которого и потому надлежащей стороной спорного правоотношения является Департамент (пункт 1.2 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 30.12.2009 № 36/560; далее – Положение).

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» регулирует отношения, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, в частности с  использованием природных ресурсов, и предусматривает, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, перечень которых устанавливается федеральным законом, подлежат лицензированию (статья 30).

Отношения по использованию недр урегулированы Законом о недрах, который называет такой вид пользования недрами, предоставляемых в виде горного отвода, как добыча полезных ископаемых (пункт 3 статьи 6, статья 7). 

Из статей 9, 10.1, 11, 16, 17.1 Закона о недрах следует, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, а одним из оснований возникновения права пользования участками недр является переход права пользования участками недр от одного субъекта предпринимательской деятельности к другому в установленных Законом о недрах случаях.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению при переходе права пользования участком недр.

В реализации задач государственной системы лицензирования участвуют и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - относительно участков недр, находящихся на их территориях и в их распоряжении. В частности, данные органы определяют порядок оформления (переоформления), государственной регистрации и выдачи лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (далее – участки недр с общераспространенными полезными ископаемыми), или участками недр местного значения.

С учетом сказанного, посредством лицензирования переходит и переоформляется от одного субъекта предпринимательской деятельности к другому право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, с целью добычи таких полезных ископаемых в случаях, установленных Законом о недрах, и в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого акта статьей 6 Закона № 323-ЗО (в редакции законов Кировской области от 06.03.2006 № 408-ЗО, от 24.12.2008 № 335-ЗО) предусматривалось, что право пользования участком недр с общераспространенными полезными ископаемыми возникает на основании решения специально уполномоченного органа Правительства Кировской области. Такое решение принимается по результатам проведения либо без проведения конкурса или аукциона. К случаям принятия решения без проведения конкурса или аукциона относится переход права пользования участком недр по основаниям, установленным федеральным законом.

Также в Кировской области принят Порядок, регламентирующий, среди прочего, процедуру переоформления лицензии на пользование участком недр с общераспространенными полезными ископаемыми.

В предмет ведения ранее Управления, а ныне Департамента входит регулирование отношений недропользования, выдача и регистрация лицензий на право пользования недрами. При этом могут быть изданы индивидуальные правовые акты в форме решений, обязательных для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, в отношении которых они изданы (пункты 1.10, 2.1.1, 3.1.8 Положения об Управлении, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 14.10.2008 № 149/421; пункты 1.11, 2.1.1, 3.1.9. Положения).

Следовательно, принимаемое в рамках государственной системы лицензирования недропользования решение о переоформлении лицензии на пользование участком недр с общераспространенными полезными ископаемыми должно соответствовать Закону о недрах, Закону № 323-ЗО и Порядку.

Такое решение влечет изменение в субъектном составе правоотношения по использованию конкретного участка недр – выбытие прежнего владельца лицензии и его замену новым лицом.

В связи с этим, принимая во внимание статью 50 Закона о недрах,  решение о переоформлении лицензии на пользование участком недр может быть предметом обжалования в арбитражном суде.

Апелляционный суд, проанализировав имеющиеся в деле документы, материалы истребованных лицензионных дел, приходит к выводу, что решение № 36 нельзя признать обоснованным.

По смыслу пунктов 2, 2.6 Порядка переоформление лицензии имеет заявительный характер и состоит в подаче лицом, претендующим на переход права на пользование участком недр, заявления с указанием основания переоформления лицензии и приложением необходимых документов. Перечень приведенных в Порядке документов показывает, что прилагаемые к заявлению документы являются общими, т.е. не зависящими от основания переоформления, и специальными, представление которых связано со статусом прежнего владельца лицензии, конкретным основанием перехода права пользования участком недр.

Из пунктов 2.7, 2.8, 2.12 Порядка усматривается, что лицензирующий орган при поступлении заявки рассматривает ее на соответствие требованиям Порядка по комплектности, направляет письменное уведомление о принятии материалов или мотивированный отказ в приеме документов, после устранения заявителем выявленных недостатков брошюрует документы в дело с составлением их описи, проводит согласования. После этого лицензирующий орган принимает решения о предоставлении заявителю права пользования участком недр или об отказе в удовлетворении заявки.

Сказанное позволяет сделать вывод, что при лицензировании в порядке перехода права пользования участками недр с общераспространенными полезными ископаемыми от одного субъекта предпринимательской деятельности к другому от заявителя требуется  указать в заявлении избранное им основание переоформления лицензии и подтвердить его документально. Лицензирующий орган обязан рассмотреть поступившее заявление как совокупность его содержания и представленных документов и принять решение, допускаемое Порядком.     

Документами дела подтверждено, что решение № 36 принято по результатам рассмотрения заявления от 12.11.2009, в котором в качестве основания переоформления лицензии указано: передача такого права от ОАО «Силикат» дочернему обществу ООО «ГДП».

Подобное основание переоформления лицензии соответствует абзацу 7 статьи 17.1 Закона о недрах.

Вместе с тем, решение № 36 принято со ссылкой на абзац 6 статьи 17.1 Закона о недрах.

В данной норме предусмотрено иное основание для переоформления лицензии – передача права пользования участками недр от юридического лица, являющегося учредителем нового юридического лица, новому юридическому лицу, созданному для продолжения деятельности на предоставленном участке недр.

При таких обстоятельствах решение № 36 принято не по тому основанию, которое было избрано и зафиксировано, как того требует Порядок, претендентом на переход права пользования участком недр.

Аргументы жалобы, что ссылка в заявлении лишь на статью закона не является нарушением порядка переоформления лицензии, указание в нем на дочернее предприятие не подлежало рассмотрению, примененная Управлением в решении № 36 норма права соответствовала приложенному к заявлению комплекту документов, представлением которого и конкретизируется основание, отклоняются.

Закон о недрах устанавливает в статье 17.1 перечень случаев, в которых допускается переход прав пользователя недр, а основанием для переоформления конкретного права является определенный юридический факт, обязанность указания и подтверждения которого возлагается на лицо, инициирующее процедуру переоформления.

Лицензирующий орган, рассматривая поступившее заявление и выявив несоответствие между его содержанием и представленными документами, не лишен возможности предложить заявителю для надлежащего выполнения возложенной на него вышеуказанной обязанности устранить недостатки заявления и уточнить основание для переоформления лицензии.

Как верно указано в обжалуемом решении, действующее законодательство не уполномочивает лицензирующий орган самостоятельно определять основание для переоформления лицензии. 

Поэтому указание на дочернее предприятие не подлежало рассмотрению ответчиком лишь после принятия им мер, направленных на устранение претендентом на переоформление лицензии недостатков заявления от 12.11.2009.

Департаментом не представлено доказательств того, что к спорным правоотношениям по переходу прав пользователя недр абзац 6 статьи 17.1 Закона о недрах применен после получения от ООО «ГДП» уточнения к указанному заявлению.

Ссылка в жалобе, что названной норме соответствовал представленный третьим лицом комплект документов, несостоятельна, так как к заявлению от 12.11.2009 перечень прилагаемых документов отсутствует. 

Документы, принятые от ООО «ГДП» и явившиеся основанием для принятия оспариваемого акта, помещены в лицензионное дело, однако считать их достаточными для переоформления лицензии № 550 не представляется возможным.

Относительно факта создания ООО «ГДП» в лицензионном деле имеются копии протоколов общего собрания участников от 16.10.2009 № 1, от 27.10.2009 № 2, Устава, свидетельств о государственной регистрации в качестве юридического лица от 23.10.2009, о внесении записи в ЕГРЮЛ от 29.10.2009.

Данные документы не позволяют признать третье лицо созданным для продолжения деятельности Общества на предоставленном участке недр, так как в них не обозначена подобная цель создания юридического лица. Вхождение одного юридического лица в состав учредителей (участников) иного юридического лица само по себе не свидетельствует, что второе создано в соответствии с действующим законодательством для продолжения деятельности первого.

Из статей 15 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», 60 Гражданского кодекса Российской Федерации, 13.1 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» усматривается, что образование юридического лица, продолжающего деятельность акционерного общества, может быть осуществлено в процессе реорганизации. 

Наличие у прежнего юридического лица доли в уставном капитале нового юридического лица в размере не менее 50%, как следует из буквального толкования абзаца 6 статьи 17.1, - самостоятельное, помимо цели создания юридического лица, условие, необходимое и подлежащее подтверждению для применения указанной нормы.

В связи с этим то, что примененная в решении № 36 норма права соответствовала приложенному к заявлению комплекту документов, не находит подтверждения.

Также вышеназванные документы не являются соответствующими абзацу 7 статьи 17.1 Закона о недрах и пункту 2.6.2.6 Порядка и подтверждающими факт создания ООО «ГДП» как дочернего общества, поскольку не подтверждают право ОАО «Силикат» определять принимаемые таким обществом решения.

Кроме того, из абзаца 6 статьи 17.1, пункта 2.6.2.5 Порядка, равно как и из абзаца 7 статьи 17.1, пункта 2.6.2.6 Порядка, следует, что юридическому лицу, созданному для продолжения деятельности на участке недр или как дочернему обществу, прежний пользователь недр передает такому лицу имущество, необходимое для осуществления указанной в лицензии деятельности.

О выполнении этого требования имеется акт передачи техники ООО «ГДП» от 11.11.2009.

Имущество, поименованное в акте от 11.11.2009, нельзя считать имуществом, необходимым для продолжения деятельности по добыче песка. Его состав, как явствует из материалов лицензионного дела по лицензии № 550, меньше