Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.04.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

с соблюдением при проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года     № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

При этом среди перечисленных в статье 1 Закона № 294-ФЗ видов государственного контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются положения данного закона, государственный экологический контроль не приведен.

Следовательно, при проведении проверки на основании  обращения  гражданки         Киреевой Т.Ю. о факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде административный орган обязан был руководствоваться нормами указанного закона.

Ссылка  административного органа на пункты 1, 5 части 3 статьи 1 указанного закона не может быть принята во внимание судом апелляционной инстанции на основании следующего.

Как следует из пункта 1 части 3 статьи 1 указанного закона положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в том числе:  к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Из материалов дела следует, что по результатам проведения натурного осмотра административным органом было  вынесено определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении, которым у общества «Красноярский речной порт» истребованы документы согласно перечню. Принятие указанного определения  свидетельствует о необходимости взаимодействия, в данном случае, Управления Росприроднадзора и общества при проведении проверочных мероприятий. Кроме того, после получения ответа на указанное определение и изучения полученной документации административный орган пришел к выводу о необходимости запроса дополнительной информации для разрешения дела об административном правонарушении, в связи с чем, Управлением было  вынесено определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении от 20.08.2012. Неполучение дополнительно истребованной информации  послужило основанием для вынесения определения о продлении срока проведения административного расследования от 30.08.2012. Изложенное также  свидетельствует о необходимости взаимодействия Управления Росприроднадзора и общества при проведении проверочных мероприятий.

Тот факт, что проведение проверки в отношении какого-либо конкретного лица не назначалось, не свидетельствует о неприменении в данном случае положений Федерального закона № 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 1 указанного закона положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в том числе: при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу. Доказательств расследования причин причинения вреда окружающей среде управлением не представлено. Распоряжением руководителя Управления от 30.07.2012 № 392 р/п предусматривалось проведение проверки  информации о наличии на акватории реки Енисей бело-желтых сгустков в районе ул.Прибойная г. Красноярска. Расследование причин причинения вреда окружающей среде в качестве основания проведения проверки не указывалось.

Довод административного органа о том, что в данном случаем проводилась рейдовая проверка, не может быть принят во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку указанным законом, Положением об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25.12.2006  № 801,  Административным регламентом предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок. В названных  нормативных актах отсутствует понятие «рейд» или «рейдовое мероприятие».

Ссылка Управления Росприроднадзора на письма Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 14.12.2009 № ВК-05-34/8761, от 19.02.2010 №ВК-01-04-31/720, письмо Генеральной прокуратуры РФ от 30.11.2009 № 73/3-2012-09 не может быть принята во внимание судом апелляционной инстанции. Данные письма не обладают общеобязательной юридической силой и имеют рекомендательный характер для органов Росприроднадзора. Действующим законодательством не предоставлено право должностному лицу органа толковать Закон Российской Федерации.

Кроме того, из содержания указанных писем следует, что рейдовые проверки проводятся как профилактические мероприятия – по конкретному маршруту и в определенный период, с целью выявления фактов нарушения, а также установления возможных нарушителей природоохранного законодательства. Указано, что в случае выявления нарушений природоохранного законодательства в ходе рейдовой проверки необходимо применять положения, предусмотренные КоАП РФ. В рассматриваемом же случае проверка проведена на основании обращения в административный орган по факту нарушения природоохранного законодательства.

Учитывая, что проверка проведена с нарушением Федерального закона №294-ФЗ, составленный по результатам ее проведения протокол нельзя признать допустимым доказательством по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции полагает, что административным органом допущены также существенные нарушения установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процедуры привлечения общества к административной ответственности на основании следующего.

В соответствии со статьей 28.7 Кодекса в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в определении (часть 3).

Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему (часть 3.1).

Анализ изложенных выше норм позволяет сделать вывод о том, что определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования может быть вынесено только в отношении конкретного физического  или  юридического лица. Кроме того, из толкования указанных норм следует вывод о необходимости извещения лица, в отношении которого выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, о времени и месте совершения данного процессуального действия.

Судом апелляционной инстанции установлено и административным органом не оспаривается, что при вынесении  определения о возбуждении дела об административном правонарушении  и проведении административного расследования в нарушение требований части 3 названной статьи законному представителю юридического лица не разъяснялись  права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, соответствующая запись в определении о разъяснении прав и обязанностей  отсутствует. Отметка о разъяснении лицу, привлекаемому к административной ответственности, прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ, при вынесении определения о продлении срока проведения административного расследования, в указанном определении также отсутствует.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что законность, своевременность и целенаправленность процессуального действия административного органа должны сопрягаться с возможностью своевременной и полной реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, процессуальных гарантий (статья 25.1 Кодекса), в условиях, обеспечивающих должное решение задач производства по делам об административных правонарушениях   (статья 24.1 Кодекса). Доказательства соблюдения административным органом порядка возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования не представлены.

Учитывая, что заявителю не было надлежащим образом обеспечено право на защиту своих прав и законных интересов на момент возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования, суд апелляционной инстанции считает такое нарушение существенным и неустранимым при рассмотрении дела об административном правонарушении в суде, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Кроме того, протокол об административном правонарушении от 25.09.2012 № В-392 в/1,  оспариваемое постановление содержат ссылки,  в том числе на акт рейдовой проверки от 07.08.2012 № В-392в, акт натурного осмотра от 30.07.2012, протокол анализа от 07.08.2012           № 39 г-В, заключение к указанному протоколу, как на доказательства, подтверждающие факт совершения обществом вменяемых нарушений.

В силу статьи 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Перечень доказательств не является исчерпывающим. Следовательно, доказательствами могут быть любые документы (материалы), на основании которых могут быть установлены обстоятельства, предусмотренные статьей 26.2 Кодекса, в том числе акт проверки, который не является протоколом осмотра, а представляет собой иной документ.

Из материалов дела видно, что акт рейдовой проверки от 07.08.2012 № В-392в и акт натурного осмотра от 30.07.2012 составлены административным органом в одностороннем порядке, без участия представителей общества, в отсутствие доказательств извещения заявителя о проведении проверочных мероприятий. Указанное обстоятельство Управлением Росприроднадзора  не оспаривается.

Поскольку заявитель не был извещен о проведении 30.07.2012 проверки, материалы проверки (в том числе, на акт рейдовой проверки от 07.08.2012 № В-392в, акт натурного осмотра от 30.07.2012) составлены в отсутствие представителей общества, что лишило заявителя возможности  давать пояснения, делать замечания в ходе проведения проверки, то указанные акты, составленные Управлением Росприроднадзора в одностороннем порядке, не могут  являться допустимыми доказательствами по делу.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом общества о том, что протокол анализа от 07.08.2012 № 39 г-В, заключение к указанному протоколу не могут быть приняты в качестве доказательств по административному делу, поскольку  отбор проб проводился в отсутствие представителя общества, анализ и исследование проб - без учета требований статьей 25.8, 26.5, 27.10 КоАП РФ.

Кроме того, в материалы дела представлено два протокола  анализа за одним номером  (№39 г-В), датированных  01.08.2012 и 07.08.2012, отличающихся по содержанию. В протоколе от 01.08.2012 в первой строке «Взвешенные вещества» таблицы № 2 «Результаты анализа»  в графе проба 87 г указано <3,0мг/дм3, в протоколе от 07.08.2012 в первой строке таблицы № 2 в графе проба 87 г указано 3,0мг/дм3. В протоколе от 01.08.2012 в таблице № 2 «Результаты анализа» отсутствует строка «БПК-5 (т)» с соответствующими показателями.

В протоколе об административном правонарушении, оспариваемом постановлении указано, что при составлении протокола, вынесении оспариваемого постановления рассмотрен, в том числе протокол анализа от 07.08.2012, при этом при описании объективной стороны вменяемого правонарушения в указанных документах содержится ссылка на протокол от 01.08.2012.

Доводы административного органа о том, что два протокола анализа было составлено в связи с необходимостью оперативного получения информации о результатах исследования проб, продолжительность выполнения анализа по компоненту БПК5 составляет пять суток; факт расхождения результатов взвешенных веществ <3,0мг/дм3 и 3,0мг/дм3 не влияет на кратность превышения загрязняющего вещества в анализируемой пробе, расхождений по концентрации взвешенных веществ в месте загрязнения в обоих протоколах не имеется, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку административным органом нормативно не обоснована возможность составления по результатам анализа проб двух протоколов.

Более того, согласно заключению к протоколу анализа №39г-В от 07.08.2012 по результатам анализа проб установлено следующее: качество поверхностных вод реки Енисей в районе ООО «Енисейлесозавод» превышает нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, утвержденные приказом Росрыболовства от 18.01.2010 №20 по содержанию взвешенных веществ в 2 раза (проба № 88 г).

В протоколе об административном правонарушении от 25.09.2012 № В-392 в/1, оспариваемом постановлении при описании объективной стороны вменяемого обществу нарушения содержится указание на то, что качество поверхностных вод реки Енисей в районе     ООО «Енисейлесозавод» превышает нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного