Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.04.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

начало действовать с 24.01.2012.

Вместе с тем, отсутствие соответствующего акта на уровне субъекта Российской Федерации не освобождало орган местного самоуправления от исполнения его обязанностей и от исполнения требований закона о заключении договоров об организации пассажирских перевозок по результатам открытого конкурса – а значит, орган местного самоуправления обязан был проводить соответствующие конкурсные процедуры. В указанной ситуации орган местного самоуправления не имел права бездействовать, обязан был заключать соответствующие договоры только по результатам конкурса и должен был руководствоваться нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, что следует из принципа определенности правового регулирования и подтверждается судебной практикой: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.10.2012 по делу № А33-19186/2011.

Таким образом, администрацией не допущено нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» при принятии постановления от 01.07.2011 № 455-п.

Довод антимонопольного органа о том, что в названном постановлении администрацией указано два критерия отбора, которые отсутствуют в статье 11 Закона Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения и некоторых вопросах обеспечения безопасности дорожного движения в Красноярском крае» не свидетельствует о нарушении компетенции администрации при принятии постановления от 01.07.2011 № 455-п, а может свидетельствовать о незаконности его содержания в части пунктов, противоречащих нормативному акту большей юридической силы – вместе с тем отдельно указанное нарушение администрации антимонопольным органом не вменялось.

В предписании № 683-15-11 от 28.03.2012 антимонопольный орган указывает администрации на необходимость отмены постановления от 01.07.2011 № 455-п. Постановление могло бы быть отменено в случае издания его органом с превышением его полномочий, вместе с тем, для дачи такого указания нет оснований, в силу причин, изложенных выше; возможная незаконность отдельных норм, содержащихся в акте, не является основанием для отмены акта в целом.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности решения и предписания антиммонопольного органа в указанной части.

Антимонопольный орган указывает, что нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» заключалось так же во включении в конкурсную документацию на право заключения договора об организации пассажирских перевозок   в   один лот   нескольких автобусных   маршрутов   пригородного и междугороднего сообщения на территории Курагинского района, что привело к ущемлению прав мелких перевозчиков.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) антимонопольному органу необходимо доказать, что данные акты, действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу принимать акты, осуществить действия (бездействие).

Как было ранее указано, действующее законодательство относит вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения к компетенции органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, порядок и целесообразность их совершения; что не исключает необходимости действовать с соблюдением законодательства и возможности проверки действий органа на предмет соответствия закону.

Принимая соответствующие нормативные правовые акты по вопросам местного значения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения, орган местного самоуправления должен руководствоваться основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, установленными статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

В рассматриваемом случае на конкурс были выставлены 14 лотов на 25 маршрутов, сформированных следующим образом: 10 лотов - по 1 маршруту (лоты №№1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 12);  лот № 9 – маршруты № 203, 114, 119; лот № 11 – маршруты № 108, 208; лот № 13 – маршруты 102, 104, 105, 204; лот № 14 – маршруты №101, 103, 107.

В ходе рассмотрения дела Администрация Курагинского района пояснила, что для улучшения транспортного обслуживания населения, снижения аварийности на пассажирском транспорте, оптимизации муниципальной маршрутной сети был проведен мониторинг действующей маршрутной сети района и определены рентабельные и низкорентабельные маршруты.

При этом администрация руководствовалась Методикой формирования тарифов на перевозки пассажиров автомобильным транспортом на территории Красноярского края, утвержденной постановлением Совета администрации Красноярского края от 08.02.2006 № 21-П, программой пассажирских перевозок автомобильным транспортом, разработанной Министерством транспорта Красноярского края во исполнения постановления Правительства Красноярского края от 06.04.2010 №164-п «О порядке составления проекта Красноярского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период».

Результаты мониторинга послужили основанием для включения в некоторые лоты по несколько маршрутов. Объединение в один лот нескольких маршрутов продиктовано необходимостью выполнения основной задачи конкурса - удовлетворение потребностей населения Курагинского района в пассажирских перевозках. В целях реализации указанной задачи в один лот были включены как высокрентабельные, так и низкорентабельные маршруты. Нормы Положения о конкурсном отборе не содержат предписаний, ограничивающих право заказчика и организатора конкурса на формирование в таком виде лотов для участия в конкурсе, а ограничение при формировании лотов для проведения конкурса в виде включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически не связанной с товарами, работами, услугами поставки, выполнение которых является предметом конкурса, администрацией соблюдены.

В судебном заседании представители Администрации Курагинского района пояснили, что включенные в состав одного лота низкорентабельные маршруты не субсидируются в полном объеме и являются убыточными.

Представленными в материалы дела документами подтверждается факт проведения Администрацией Курагинского района исследования рынка пассажирских перевозок перед проведением конкурса: том 4 настоящего дела содержит данные о мониторинге пассажирооборота по предприятию индивидуального предпринимателя Мурзенкова А.В., том 3 со стр. 43 по стр. 179 - данные о мониторинге пассажирооборота по предприятию индивидуального предпринимателя Сергиенко А.Н., том 2 – сводные данные (л.д. 134-147), сведения о проводившихся исследованиях (л.д. 88) и сведения по проведенному мониторингу (л.д. 89).

Антимонопольным органом не представлено доказательств того, что эти данные не соответствуют действительности; или не могут быть положены в основу выводов администрации о рентабельности маршрутов.

Том 2 настоящего дела со стр. 134 по стр. 144 содержит расчеты, данные экономического анализа, расчеты экономических показателей маршрутов расчеты необходимых и фактических субсидий. Данные документы свидетельствуют об экономической неэффективности отдельных маршрутов, недостаточности субсидий. Справка о фактически выделенных и полученных перевозчиками субсидиях (т. 2, л.д. 200) подтверждает указание администрации на недостаточность субсидирования.

Антимонопольным органом данные расчеты не опровергнуты. Довод антимонопольного органа о том, что субсидии были выплачены в меньшей сумме из-за невыполнения условий договоров на перевозку, не подтверждается документально.

Исходя из представленной карты автобусной маршрутной сети, пояснений администрации (т. 2, л.д. 86-87), устных пояснений представителя администрации и предпринимателей в ходе судебных заседаний, -

в лот №9 объединены маршруты, идущие из Курагино до Рощинского (№119), до Буртака (№ 114), до Можарки (№ 203) – данные населенные пункты расположены на одной линии, по мере удаления от центральной точки – Курагино; из них маршрут № 203 является маршрутом с малой интенсивностью пассажиропотока, однако, как пояснил представитель администрации, за счет того, что данный маршрут объединен с иными, проходящими через более близкие к точке отправления пункты, маршрутами, лицо, выполняющее все эти маршруты, не несет убытков;

в лот № 11 объединен маршрут № 108 из Курагино до Н. Быстрая, и № 208 Курагино – Красный Кордон, оба маршрута пролегают через населённый пункт Березовский и далее расходятся на две ветки; данные маршруты обслуживает индивидуальный предприниматель Прокудин В.А., он так же обслуживает маршрут № 212 «Артемовск-Курагино», который был выделен в отдельный лот №2, но при этом «Красный Кордон» находится по дороге на Артемовск; таким образом, как пояснил представитель администрации, лицо, выполняющее перевозки по маршруту с низкой интенсивностью пассажиропотока №108, не несет убытков;

в лот № 14 объединены маршруты № 103 Курагино – Прудный, № 107 Курагино – Загорье, № 101 Курагино – Тагашет – данные населенные пункты расположены на одной линии, по мере удаления от центральной точки – Курагино, как пояснил индивидуальный предприниматель, выполняющий  перевозки по этим маршрутам, и представитель администрации, каждый из маршрутов в отдельности – с низким пассажиропотоком, но в результате их объединения в один лот и осуществления перевозок по этому направлению одним лицом это лицо не несет убытков;

в лот №13 объединены маршруты № 104 Курагино – Шалоболино – Ильинка, № 105 Курагино – Шалоболино – Новопокровка, № 204 Курагино – Шалоболино – Детлово: все эти маршруты пролегают через один и тот же пункт – Шалоболино, далее расходясь на три ветки, на каждой из которых данный маршрут – единственный в этом направлении, таким образом, как пояснил представитель администрации и индивидуальный предприниматель, выполняющий перевозки по названным маршрутам, наибольшая экономическая эффективность от перевозок достигается только при условии выполнения одним лицом, потому что выполнять каждый из этих маршрутов по отдельности экономически нецелесообразно, поэтому они были объединены в один лот; кроме того в этот лот включен маршрут № 102 – Курагино – Кочергино, который пролегает в стороне от всех другим маршрутов, поэтому, как пояснил представитель администрации, он был добавлен в лот к востребованным маршрутам.

Таким образом, объединение маршрутов является логически обоснованным; экономическая целесообразность такого объединения подтверждается прогнозом выполнения программы (т. 2, л.д. 142-143). Дополнительно суд принимает во внимание пояснения представителей администрации о том, что объединение лотов так же создает дополнительные гарантии того, что победителем конкурса будут обслуживаться все маршруты, вошедшие в лот, независимо от их экономических и технических характеристик.

Указанные доводы антимонопольным органом не опровергнуты.

Суд так же учитывает, что довод антимонопольного органа о том, что такое формирование лотов препятствовало возможности заявиться на них всем иным перевозчикам, кроме тех, кто в результате был признан победителями конкурса, не подтверждается представленными в материалы дела документами – приложениями к лицензии № АСС-24-030920 от 06.05.2004 индивидуального предпринимателя Прищепа И.П. (т. 5, с. 31-43), списком подвижного состава этого индивидуального предпринимателя (т. 2, л.д. 123), сведениями о хозяйствующих субъектах, осуществляющий перевозки (т. 5, л.д. 189).

Суд учитывает так же, что распоряжение администрации Курагинского района №317-р от 14.07.2011 «О проведении открытого конкурса на право заключения договора об организации пассажирских перевозок на территории района», где указано количество автобусов на маршруте и их вместимость, никем из лиц участвующих в деле не оспаривается. Из материалов дела не следует, что перевозчики считают необходимой схему «один лот – один маршрут».

Антимонопольный орган ссылается на то, что включение нескольких маршрутов в состав одного лота способствует укрупнению лотов, что приводит к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок; ставит в неравное положение мелких и средних перевозчиков по сравнению с крупными перевозчиками и влечет за собой невозможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не обладающих достаточным количеством транспортных средств для обслуживания нескольких маршрутов, объединенных в один лот, направлено на ограничение конкуренции.

Суд апелляционной инстанции считает доводы антимонопольного органа необоснованными, поскольку спорные акты администрации не приводят и (или) не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, исходя из следующего.

Как следует из пункта 7 части 1 статьи 4 Закона «О защите конкуренции», под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 17 части 1 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» определены признаки ограничения