Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 01.09.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие его закону  или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

С учетом положений Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы», Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии у Красноярского УФАС России соответствующих полномочий на принятия оспариваемых ненормативных актов (решения и предписания от 26.11.2013 по делу № 357-15-13).

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом факта нарушения администрацией города Красноярска требований антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции на следующем основании.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник праве, по своему усмотрению, совершать в отношении принадлежащего ему имущества  любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц,  в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Статьей 264 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками  другим лицам на условиях  и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

Статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом  предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Согласно части 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (часть 3 статьи 30 ЗК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, на основании пункта 2 распоряжения администрации города Красноярска от 06.04.2004 №823-арх, земельный участок по адресу: город Красноярск, Центральный район, ул. Шахтеров, предоставлен ООО «Скраппер» с предварительным согласованием места размещения объекта – производственной базы (административное здание и закрытая стоянка – 1-ая очередь). В последующем, в указанное распоряжение администрации города от 06.04.2004 №823-арх уполномоченным органом (администрацией города) неоднократно вносились изменения и дополнения в части уточнения состава объектов производственной базы, возводимой обществом на указанном участке (распоряжением администрации города от 12.07.2004 №1704-арх; распоряжением администрации города от 23.06.2006 №3124-арх; распоряжением администрации города от 30.03.2010 №358-ж; распоряжением администрации города от 23.09.2010 №1089-ж; распоряжением администрации города от 05.08.2011 №867-ж).

В 2013 году ООО «Скраппер» вновь обратилось администрацию города Красноярска с просьбой о внесении изменений в пункт 1 указанного распоряжения (в ред. распоряжения администрации №867-ж от 05.08.2011), указав после слов: «Предоставить в аренду» слова «до 05.04.2016» и дополнить подпункт 1.2 после слов «склады №1, 2, 3, 4, 5» словами «8, административное здание».

Во внесении указанных изменений обществу было отказано.

В апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что у него нет обязанности вносить изменения в ранее изданное распоряжение, в связи с чем, им не могут быть нарушены требования антимонопольного законодательства. Также заявитель указывает на то, что он является ненадлежащим ответчиком, поскольку полномочия по решению вопросов о предоставлении земельных участков для строительства, либо принятия решения об отказе в предоставления земельного участка возложены на Департамент градостроительства – самостоятельное юридическое лицо.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 44 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62, администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления; в состав администрации города входят Глава города, первый заместитель и заместители Главы города, органы администрации города; администрация города обладает правами юридического лица; порядок организации деятельности администрации города определяется Регламентом администрации города.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 45 Устава города Красноярска администрация города в установленном настоящим Уставом и другими правовыми актами города порядке, распоряжается и управляет имуществом, находящимся в городской собственности.

Согласно пункту 2 статьи 45 Устава города Красноярска реализуя указанные в пункте 1 настоящей статьи полномочия, администрация города осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность.

Согласно пункту 1 статьи 58 Устава города Красноярска администрация города в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города. Заместители Главы города издают распоряжения в рамках их должностных полномочий в порядке, установленном Главой города.

Согласно Регламенту администрации города Красноярска, утвержденному Постановлением администрации города от 21.02.2005 № 68 (далее - Регламент), в пределах полномочий Главы города и администрации города издаются постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, и распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города. Заместители Главы города издают распоряжения в рамках их должностных полномочий в порядке, установленном Главой города (подпункт 3.1.1).

Согласно пункту 3.1.7 Регламента правовые акты могут быть изменены, отменены либо их действие полностью или частично приостановлено органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействующими по решению суда.

При этом в силу пунктов 3.2-3.7 указанного Регламента проекты правовые акты администрации города подготавливаются соответствующими структурными подразделениями администрации города Красноярска.

Распоряжение администрации города Красноярска от 06.04.2004 №823-арх подписано заместителям Главы города – руководителем Департамента градостроительства.

Таким образом, исходя из вышеуказанных требований действующего законодательства, внести соответствующие изменения в данное распоряжение может только уполномоченное должностное лицо администрации города - заместитель Главы города – руководитель Департамента градостроительства.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает довод заявителя о том, что он является ненадлежащим ответчиком, поскольку полномочия по решению вопросов о предоставлении земельных участков для строительства, либо принятия решения об отказе в предоставления земельного участка возложены на Департамент градостроительства – самостоятельное юридическое лицо.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом администрации города Красноярска о том, что в действующем законодательстве нет прямой нормы права, обязывающей администрации вносить соответствующие изменения в распорядительные акты администрации по заявлению заинтересованных лиц.

Вместе с этим, суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

В соответствии со статьей 58 Устава города Красноярска в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города.

В силу части 2 статьи 59 Устава города Красноярска в данные акты могут быть внесены соответствующие изменения.

Согласно статье 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Общий порядок рассмотрения обращения граждан установлен Федеральным законом Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Системный анализ статей 2, 4, 11 указанного Федерального закона позволяет прийти к выводу о том, что любой гражданин вправе обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что любой гражданин может обратиться в соответствующий орган власти (орган местного самоуправления) с заявлениями, в том числе, о внесении изменений в изданный ранее правовой акт данного органа власти (органа местного самоуправления), а у данного органа появляется обязанность рассмотреть обращение (заявление) по существу. При этом, при рассмотрении указанных обращений (заявлений) органы власти (органы местного самоуправления) должны также руководствоваться иными нормами действующего законодательства, в том числе с учетом соблюдения требований антимонопольного законодательства, запрещающего органам власти (органам местного самоуправления) принимать акты и (или) осуществлять