Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2009 по делу n А10-1885/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

2. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

3. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Оценивая пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ и пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1-3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Пунктом 1.2, Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что погребение умерших, оказание услуг по погребению осуществляется городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, в то время как было указано выше, что названную деятельность вправе оказывать и другие хозяйствующие субъекты осуществляющие деятельность по оказанию услуг по захоронению в соответствии с волеизъявлением умершего.

Указанная норма, ограничивает приобретателей услуг в выборе хозяйствующего субъекта, которые предоставляют такие услуги, а также вводит ограничение в отношении создания хозяйствующих субъектов в сфере оказания услуг потребления.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что согласно ст. 25 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» погребение реализуется путем организации органами местного самоуправления похоронного дела, а осуществляется специализированными службами, созданными муниципальными органами в связи с чем п.2.1 Порядка является законным, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку как было указано выше, согласно названным нормам права специализированная служба по вопросам похоронного дела, вправе осуществлять данную деятельность на ровне с иными хозяйствующими субъектами деятельность по погребению, а в силу закона имеет исключительное право на предоставление гарантированных услуг по перечню, установленному ст.9 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», иная деятельность в данной сфере осуществляется им на прочих равных условиях.

Между тем, названная норма не указывает в качестве лиц, имеющих право на погребение иных субъектов, что противоречит ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции".

Пунктом 2.5.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что время и место проведения погребений регулирует городская специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем, поскольку в силу названных норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказываемым услуги по погребению, то она не вправе определять для субъектов осуществляющих аналогичную деятельность время и место проведения погребений, поскольку в противном случае это указывает на наделение одного их участников экономических отношений специфическими функциями носящими предписывающий характер, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции", поскольку названным законом запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2.6.2 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что городская специализированная служба по вопросам похоронного дела, что препятствует осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам оказывающим аналогичные услуги.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции", поскольку в силу названных выше норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказывающим услуги по погребению, то она не вправе быть наделённой, в отличии от иных субъектов данной деятельности, особыми полномочиями, поскольку такие полномочия, наделяют данное предприятие особым статусом по отношению к иным участникам отношений и ограничивая тем самым полномочия аналогичных участников отношений по осуществлению названных функций.

Пунктом 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что прием и оформление заказа похоронных услуг могут производить только приемщики заказов городской специализированной службы по вопросам похоронного дела, что препятствует осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам оказывающим аналогичные услуги.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции", поскольку в силу названных выше норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказывающим услуги по погребению, то она не вправе быть наделённой, в отличии от иных субъектов данной деятельности, особыми полномочиями, поскольку такие полномочия, наделяют данное предприятие особым статусом по отношению к иным участникам отношений и ограничивая тем самым полномочия аналогичных участников отношений по осуществлению названных функций.

Пунктами 1.2, 1.5, 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что муниципальные кладбища г. Улан-Удэ, являются муниципальной собственностью, обслуживаются городской специализированной службой по вопросам похоронного дела,  земельные участки для захоронения умершего или урны с прахом отводятся городской специализированной службой по вопросам похоронного дела по установленным нормам, оформление заказов на погребение производится приемщиками заказов от населения городской специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции", поскольку наделяет одного из субъектов по оказанию услуг в сфере погребения правом на обслуживание муниципальных кладбищ, распоряжение земельными участками для захоронения и оформление заказов на погребение, тем самым, ограничивая иных субъектов оказывающих аналогичные услуги на осуществление данных услуг.

Пунктами 2,5, 2.6, 2.8 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что захоронение на свободном месте возле умершего родственника, разрешается городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, и каждое захоронение регистрируется в книге установленной формы, о чем выдается удостоверение и которая хранится в архиве городской специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктами 3.1-3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. №17 «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что все работы на кладбище, связанные с установкой, снятием надмогильных сооружений, могут производиться только с разрешения городской специализированной службоы по вопросам похоронного дела.

Обращаться в городскую специализированную службу по вопросам похоронного дела за разрешением на установку, снятие надмогильных сооружений имеет право то лицо, на которое зарегистрировано захоронение. При отсутствии лица, на которое зарегистрировано захоронение, установка новых надмогильных сооружений, снятие старых и т.п., рассматривается в каждом отдельном случае городской специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Надмогильные сооружения (памятники, ограды, цветники, цоколи и др.) на могилах устанавливаются или заменяются на другие с разрешения городской специализированной службы по вопросам похоронного дела при предъявлении документов на их изготовление (приобретение).

Установка оград, обозначающих места захоронений, высотой более 0,5 м на кладбищах: "Центральное", на новых участках захоронений в районе пос. Шишковка, в районе пос. Загорск, а также на вновь вводимых в эксплуатацию участках кладбищ и на новых кладбищах не разрешается.

Из анализа названных норм следует, что только городской специализированной службе по вопросам похоронного дела предоставлено решение указанных вопросов, что ограничивает иных участников оказывающих аналогичные услуги в осуществлении названной деятельности, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции".

Кроме того, из названных норм следует, что городской специализированной службе по вопросам похоронного дела предоставлено право на осуществление разрешительно-согласовательной деятельности, что по своей природе является властно-распорядительной функцией, которой могут быть наделены только органы государственной власти и местного самоуправления.

Между тем, городской специализированной службой по вопросам похоронного дела является муниципальное унитарное предприятие, которое по своей организационно-правовой форме не является органом государственной власти или местного самоуправления, и в силу ст. ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции" не может, как хозяйствующий субъект, обладать функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Доводы апелляционной жалобы о том, что материалами дела не подтверждается факт передачи земли городских кладбищ городской специализированной службе по вопросам похоронного дела, не имеет правого значения, поскольку из характера правовых норм, указанных выше, следует, что орган муниципального управления передал право распоряжения муниципальными земельными участками предназначенными для захоронения, хозяйствующему субъекту, одному их участников оказания услуг по захоронению, предоставив тем самым ему преимущество по сравнению с иными участниками, осуществляющими аналогичную деятельность, что также не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ)  "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о том, что  специализированной организации   по вопросам похоронного дела на законных основаниях переданы полномочия по регистрации и учету захоронений, оформление заказов на захоронение, выдачу разрешений на проведение работ с надмогильными сооружениями, поскольку согласно Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» к исключительной компетенции специализированной службы по вопросам похоронного дела в силу ст. 9 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» относится оказание гарантированного перечня услуг на безвозмездной основе. Остальные виду услуги, в данной сфере вправе оказывать и иные лица, осуществляющие деятельность связанную оказанием услуг по погребению.

При этом суд апелляционной инстанции, что деятельность по регистрации и учету захоронений, организация и хранение архивных материалов связанных с регистрацией и учетом захоронений не является хозяйственной деятельностью и не может в силу ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ