Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2012 по делу n А19-18651/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

о местном самоуправлении соответствует правовой позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 июня 2011 года № ВАС-6965/11, постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 февраля 2011 года № А33-2305/2010, от 16 мая 2011 года по делу № А19-15285/10, от 12 августа 2011 года по делу № А19-20537/2010, от 1 ноября 2011 года по делу № А19-5467/2011, от 28 апреля 2012 года по делу № А19-16859/2011 и от 2 мая 2012 года по делу № А19-15875/2011.

Поскольку постановление Администрации от 11.07.2011 № 175-п является актом ненормативного характера, направленным на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, следовательно, оно должно быть мотивированным и обоснованным.

Однако оспариваемое постановление не мотивированно: оно не содержит указания на несоответствие отмененного постановления от 09.02.2011 № 35-п закону или иному нормативному акту, а также оснований для отмены указанного постановления, имеется лишь ссылка на протест Прокурора Катангского района от 29.06.2011.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 23 указанного закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из указанного следует, что протест прокурора - это мера реагирования прокуратуры на противоречащий закону правовой акт. При этом орган, в который был внесен такой протест, обязан в установленный срок рассмотреть его. Обязанность принятия его к исполнению либо обязательного характера такого протеста закон не устанавливает, что свидетельствует о возможности различных реагирований на него.

Таким образом, орган, согласившийся с протестом прокурора и совершивший в связи с этим юридически значимые действия, несет самостоятельную ответственность за совершение таких действий.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, в связи с чем и каким образом вынесение прокурором протеста повлекло за собой необходимость отмены органом местного самоуправления ранее принятого постановления.

Из указанного Протеста следует, что постановление от 09.02.2011 № 35-п не соответствует закону, поскольку вынесено Администрацией с превышением предоставленных ей полномочий (поскольку в соответствии с положениями статьи 17 Земельного кодекса и статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности); для строительства скважин в целях выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, не требуется получения градостроительного плана земельного участка, строительство таких объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов (ст.ст. 12, 43 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, приказ Минсельхоза России от 08.02.2010 № 32,  приказ Рослесхоза от 27.12.2007 № 515)

Относительно первого из названных в протесте прокурора оснований суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

На основании пункта 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено этим Кодексом, федеральными законами.

Правомочие распоряжения – это обеспечиваемая законом возможность определять судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения посредством совершения разного рода юридических сделок (отчуждение имущества обозначенных законом пределах посредством договоров).

Между тем, из содержания части 3 статьи 43, статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что градостроительный план, подготовленный на основании проекта межевания территорий и проекта планировки территорий, выдается на сформированный и предоставленный земельный участок.

Следовательно, утверждение градостроительного плана земельного участка не является реализацией полномочий по распоряжению земельным участком (актом по распоряжению таким участком) и не направлено на решение вопроса местного значения. Поэтому содержащийся в протесте прокурора Катангского района вывод о принятии Администрацией отмененного оспариваемым постановлением муниципального правового акта (постановления от 9 февраля 2011 года № 35-п) с превышением полномочий по мотиву отсутствия у Администрации права распоряжения землями лесного фонда основан на ошибочном толковании действующего гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

Таким образом, суд первой инстанции, основываясь на указанном выводе прокурора Катангского района,  неправомерно указал на превышение полномочий Администрации по выдаче градостроительного плана.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необоснованной ссылку суда  первой инстанции на положения пункта 4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая не являлась основаниям для признания незаконности действий органа местного самоуправления при принятии постановления от 9 февраля 2011 года № 35-п в протесте прокурора Катангского района от 29 июня 2011 года, по следующим основаниям.

На основании части 17 статьи 46 ГрК РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

В целом, нормы статьи 46 ГрК РФ посвящены процедурам подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления поселения или городского округа, однако, пункт 17 статьи 46 закрепляет особенности выдачи градостроительного плана по заявлениям физических и юридических лиц и в нем прямо указано, что остальные нормы статьи 46 на него не распространяются.

Таким образом, пункт 17 статьи 46 ГрК РФ относится к исключениям и регулирует иной порядок изготовления и выдачи документов по планировке территории, чем предусмотренный данной статьей.

При этом, в указанном пункте не указан уровень органа местного самоуправления, который должен выдавать градостроительный план.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит значительный объем полномочий, которые осуществляют органы местного самоуправления и в том числе органы местного самоуправления муниципального района.

В соответствии со ст.11 Закона о местном самоуправлении  границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, выдача градостроительных планов именно органами местного самоуправления обусловлена тем, что в силу статьи 15 закона о местном самоуправлении именно они ведут информационную систему обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района.

В силу статьи 15.1 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять решение вопросов, как отнесенных, так и не отнесенных указанным законом к вопросам местного значения муниципальных районов, если они отнесены к их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В данном случае Градостроительный кодекс Российской Федерации отнес к компетенции органом местного самоуправления выдачу градостроительных планов.

В рассматриваемом случае не может идти речь о жестком разграничении полномочий органов местного самоуправления поселения и органов местного самоуправления района, поскольку строительство ведется не на территории населенных пунктов, а на землях лесного фонда, находящихся  в собственности Российской Федерации, полномочие по выдаче градостроительного плана в данном случае не направлено на решение вопроса местного значения.

Ссылка  суда первой инстанции на пункт 4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой говориться о подготовке и утверждении документации по планировке территории на основании документов территориального планирования муниципального района, если предусмотрено размещение линейных объектов местного значения или объектов капительного строительства на межселенных территориях, также является несостоятельной, так как пунктом 6 данной статьи указано, что не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

Кроме того ссылка суда первой инстанции на Закон Иркутской области от 02.12.2004 г. №74-оз «О статусе и границах муниципальных образований Катангского района Иркутской области» также является несостоятельной в силу вышеуказанного.

Таким образом, указанное еще раз подтверждает, что суд первой инстанции неправомерно пришел к выводу, что постановление №35-п от 09.02.2011 г. «Об утверждении градостроительного плана земельного участка для проведения работ по геологическому изучению недр и строительства поисково-оценочной скважины «Могдинская-8» принято Администрацией муниципального образования «Катангский район» с превышением полномочий.

Относительно второго из названных в протесте прокурора оснований суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 5 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются: организация использования лесов; создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.

Обязанность по составлению проекта освоения лесов частью 1 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации возложена на лиц, которым лесные участки предоставлены в постоянное пользование или в аренду.

В соответствии со статьей 26 Лесного кодекса Российской Федерации законное освоение лесного участка и изъятие лесных ресурсов осуществляются только при наличии у лесопользователя проекта освоения лесов и последующем представлении лесопользователем лесной декларации.

Таким образом, из статей 21, 24, 26, 88 и 89 Лесного кодекса Российской Федерации, а также положений Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Минсельхоза России от 08.02.2010 № 32, следует, что проект освоения лесов необходим для законного освоения лесного участка и изъятия лесных ресурсов.

В силу пункта 11 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых является самостоятельным видом использования лесов.

При этом использование лесов для указанных целей осуществляется в соответствии со статьей 21 данного Кодекса (часть 1 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 21 того же Кодекса на землях лесного фонда допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Часть 4 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок использования лесов для выполнения рассматриваемых работ утвержден приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27.12.2010 № 515, согласно пункту 2 которого для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду в соответствии со статьями 43 и 74 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования части 2 статьи 43, частей 3 и 4 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без проведения аукциона на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для разработки полезных ископаемых; полномочия по заключению договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, предоставляются соответствующим органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Как видно из материалов дела, Обществу на основании договора аренды от 02.11.2010 № 91-235/10, заключенному с Агентством лесного хозяйства Иркутской области, предоставлен лесной участок в пределах земель лесного фонда для разработки месторождений полезных ископаемых - под строительство эксплуатационных скважин и обустройство кустовой площадки на нефтегазоконденсатном месторождении.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному