Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2013 по делу n А58-4299/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу (ч.1).

На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (ч.4).

Из указанного следует, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права только на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Статьёй 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Пунктом 3 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду.

Статьёй 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию (ч.1):

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах (ч.1.1).

Органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах (ч.1.2).

Земельным кодексом Российской Федерации установлены следующие случаи, когда предоставление земельных участков предоставляется исключительно на торгах:

- предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи (ч. 2 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).

- в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, если иной порядок не установлен настоящим Кодексом (ч. 6 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьёй 31 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Из анализа заявления Общества (т. 1, л. 26) и представленных им документов в Администрацию прямо следует, без каких-либо пояснений представителя лица, принимавшего заявления, то, что заявитель просит предоставить ему земельный участок под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, т.е. в порядке ч. 5 ст. 30, ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Частью 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Частью 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов на праве аренды регламентируется ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает, что предоставление земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов, предоставляется без проведения торгов, как общее правило, и только в отдельных случаях – с проведением торгов, как исключение из общего правила. Формирование таких исключений предоставлено ч. 1.2 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации органам муниципального образования.

В тоже время, специфика предоставления земельных участков под строительство без предварительного согласования мест размещения объекта состоит в том, что федеральным законодательством установлено общее правило, что предоставления земельных участков под строительство без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах, за исключением случаев прямо установленных Земельным кодексом Российской Федерации

В компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не входит право ограничивать граждан, проживающих на территориях данных административных образований, в праве получения земельного участка одним из способов, установленных ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Действительно частью 1.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

С учетом названных выше норм Федерального земельного законодательства, суд апелляционной инстанции считает, что  органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исключительно на торгах.

Указанное означает, что органы местного самоуправления вправе на основании и во исполнение настоящего Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий издавать акты, содержащие нормы, устанавливающие перечень случаев, когда предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исключительно на торгах.

Таким образом, с учетом принципа построения правовых норм земельного законодательства, указанное означает, что федеральным законодательством установлено общее правило, о праве предоставления гражданам и юридическим лицам земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, без проведения торгов. Данное правило не может быть исключено как земельным законодательством субъекта Российской Федерации, так и земельным законодательством муниципального образования. При этом в земельном законодательстве муниципального образования могут содержаться нормы, указывающие на конкретные случаи исключения из указанного правила, когда земельные участки, предоставляемые под строительство, с предварительным согласованием размещения объекта, могут предоставляться исключительно на торгах. Например, при наличии нескольких заявок на земельный участок, испрашиваемый под строительство, с предварительным согласованием размещения объектов.

При этом закон не дает права муниципальному образованию отказывать хозяйствующим субъектам в предоставлении земельного участка, на условиях предоставления земельного участка под строительство с предварительным согласованием размещения земельного участка без торгов, поскольку в указанном правиле могут быть только исключения.

Примером указанных исключений, установленных федеральным законодательством, являются правила, предусмотренные частями 2 и 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что право на предоставление земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта без торгов установлено Земельным кодексом Российской Федерации, и само данное право не может быть целиком отнесено к перечню случаев, которые в силу части 1.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, вправе установить органы местного самоуправления.

В силу указанного, суд апелляционной инстанции не вправе применять правила, установленные частью 1 статьи 7 нормативного правового акта Якутской городской Думы от 15.02.2012 № 50-НПА к рассматриваемым правоотношениям.

Статьёй 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется, в том числе и путем неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

(Принцип применения указанных правил указан в Постановлениях Президиума ВАС Российской Федерации от 02.11.199 №4464/99, от 22.09.2009 №5415/09, от 28.02.2012 №14489/11).

В силу указанного, суд апелляционной инстанции считает, что у Администрации не было законных оснований отказывать заявителю в предоставлении испрашиваемого земельного участка в порядке статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, только по тем основаниям, что нормативным правовым актом от 15.02.2012 №50-НПА не предусмотрен порядок предоставления юридическим лицам земельных участков под строительство с предварительным согласованием мест размещения объекта, кроме, как только путем проведения торгов.

Более того, суд апелляционной инстанции считает, что Администрация неправильно понимает применение статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации в части предоставления земельного участка по строительство без предварительного согласования мест размещения объектов, что также свидетельствует о незаконности оспариваемого Обществом отказа.

Так частью 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) проведение работ по формированию земельного участка:

- выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»), работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы), осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка;

- определение разрешенного использования земельного участка;

- определение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение (технологическое присоединение) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - плата за подключение (технологическое присоединение));

- принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

- публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

3) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического