Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 по делу n А19-11340/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым,  общественно-деловым, производственным и т.д. (пункт 1).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).

Возможные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства перечислены в части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 28 Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься, в частности, вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

В пункте 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О указано, что будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 5).

Пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3-10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

В городе Иркутске действует Порядок изменения разрешенного использования земельных участков на территории города Иркутска, утвержденный постановлением мэра г. Иркутска от 24.07.2007 № 031-06-1365/7 (далее – Порядок № 031-06-1365/7).

Согласно пункту 1 Порядка № 031-06-1365/7 решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается председателем Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Иркутска с учетом результатов публичных слушаний.

Граждане или юридические лица, заинтересованные в изменении разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства с учетом результатов публичных слушаний, обращаются в Комитет по градостроительной политике администрации г. Иркутска с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства с приложением соответствующих документов, в том числе:

- подтверждающих право на земельный участок (государственный акт на право пользования земельным участком, договор аренды земельного участка, зарегистрированный в установленном законодательством порядке, договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка, решение исполнительного органа власти, постановление главы городского самоуправления г. Иркутска об отводе (предоставлении) земельного участка, свидетельство о государственной регистрации права собственности и др.);

- подтверждающих произведенную государственную регистрацию права на здание, строение, сооружение, индивидуальный жилой дом и (или) капитальный гараж, либо иного документа, подтверждающего возникновение прав на эти объекты недвижимого имущества;

- подтверждающих размер площади здания, строения, сооружения.

Изменение разрешенного использования земельного участка производится на основании распоряжения председателя Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Иркутска по согласованию с Комитетом по градостроительной политике администрации г. Иркутска (пункт 3 Порядка № 031-06-1365/7).

Публичные слушания организуются и проводятся комиссией по землепользованию и застройке г. Иркутска в соответствии с решением Думы г. Иркутска от 31.08.2005 № 004-20-160180/5 «О публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в г. Иркутске» и постановлением мэра г. Иркутска от 15.08.2005 № 031-06-1401/5 «О комиссии по землепользованию и застройке г. Иркутска».

Как следует из содержания письма Администрации от 19 апреля 2012 года № 505-70-7443/12, основанием для отказа в изменении вида разрешенного использования объекта капитального строительства и земельного участка послужили рекомендации комиссии по подготовке правил землепользования и застройки г. Иркутска и результаты публичных слушаний (т. 1, л.д. 39, 50 и 112). 

В свою очередь, в рекомендациях комиссии по подготовке правил землепользования и застройки г. Иркутска от 30 марта 2012 года указано, что по заявлению Общества были организованы и проведены публичные слушания. По итогам (результатам) публичных слушаний комиссия рекомендует отказать в изменении вида разрешенного использования объекта капитального строительства (жилого дома) и земельного участка.

Из материалов дела следует, что 10 февраля 2011 года были проведены публичные слушания по ранее поданному ООО «Аспект-Сервис» заявлению об изменении вида разрешенного использования тех же самых объекта капитального строительства и земельного участка, в ходе которых поступили возражения смежных землепользователей относительно возможности изменения вида разрешенного спорного земельного участка.

Данное обстоятельство достоверно подтверждается имеющимся в материалах дела подлинником протокола публичных слушаний по вопросу изменения одного вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Иркутск, ул. Шмидта, д. 16, и объекта капитального строительства, на другой вид разрешенного использования (т. 3, л.д. 31-33).

Приведенные выше нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения. Подобное регулирование призвано обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления гражданам реальной возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу.

Следовательно, результаты проведенных 10 февраля 2011 года публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства обоснованно приняты Администрацией во внимание.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что фактически публичные слушания по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства 10 февраля 2011 года не проводились, рассмотрен, но подлежит отклонению.

Согласно пунктам 6.10 и 6.11 Положения о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 31.08.2005 № 004-20-160180/5, при проведении публичных слушаний ведется протокол. В протоколе публичных слушаний отражаются дата и место проведения публичных слушаний, количество участников публичных слушаний, вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях, последовательность проведения публичных слушаний, фамилия, имя, отчество докладчика, краткое содержание доклада, фамилии, имена отчества выступающих участников публичных слушаний, краткое содержание выступления участников публичных слушаний, предложения и замечания участников публичных слушаний и иные обстоятельства, имеющие существенное значение для составления объективного заключения о результатах публичных слушаний. Обязательным приложением к протоколу публичных слушаний является список всех зарегистрированных участников публичных слушаний, а также замечания и предложения участников публичных слушаний, представленные в письменной форме.

Таким образом, исходя из положений статьи 68 АПК Российской Федерации, в подтверждение результатов публичных слушаний Администрация обязана представить в материалы дела протокол публичных слушаний.

Как отмечалось выше, во исполнение определений суда апелляционной инстанции в материалы дела представлен подлинник протокола публичных слушаний от 10 февраля 2011 года.

Данный документ содержит указание на дату и место проведения публичных слушаний, количество участников, вопросы, подлежащие обсуждению, сведения о выступающих и содержание выступлений, что согласуется с требованиями пункта 6.11 Положения о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 31.08.2005 № 004-20-160180/5.

К протоколу приложен список всех зарегистрированных участников публичных слушаний. Представитель ООО «Аспект-Сервис» Самбур Н.В. принимала участие в публичных слушаниях, при этом каких либо замечаний относительно процедуры проведения публичных слушаний, полноты и правильности сведений, содержащихся в протоколе, не заявила.

Учитывая данное обстоятельство, судом апелляционной инстанции не могут быть