Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 по делу n А19-12232/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

установлено, что Администрация города Ангарска в лице ДЖКХиС формирует и утверждает муниципальное задание для Учреждения в соответствии с предусмотренными его Уставом основными видами деятельности, указанными в пункте 2.2. настоящего Устава.

Учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Учреждение вправе сверх установленного муниципального задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного муниципального задания  выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным настоящим Уставом для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной уплаты устанавливается администрацией города Ангарска.

Пунктом 3.6 Устава установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания Учреждением осуществляется в виде субсидий в порядке установленном муниципальными правовыми актами города Ангарска.

Пунктом 3.7 Устава установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого' имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за Учреждением Учредителем или приобретенных Учреждением за счет средств, выделенных ему Учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В случае сдачи в аренду с согласия Учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением Учредителем или приобретенного Учреждением за счет средств, выделенных ему Учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества Учредителем не осуществляется.

Пунктом 3.8 Устава установлено, что источниками формирования имущества Учреждения являются:

1) регулярные и единовременные поступления от Учредителя;

2) выручка от реализации товаров, работ, услуг;

3) другие не запрещенные законодательством Российской Федерации поступления.

Из указанного постановления Администрации Ангарска и устава муниципального бюджетного учреждения следует, что оно создано для выполнения муниципального задания путем осуществления указанных видов деятельности, финансовое обеспечение которых, осуществляется путем выделения субсидий из бюджета муниципального образования.

При этом суд апелляционной инстанции считает, что  указанные в уставе учреждения виды работ и услуг, фактически направлены на оказание работ и услуг самому муниципальному образованию, что в силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" понимается как для обеспечения муниципальные нужды.

Таким образом, суд апелляционной инстанции усматривает, что, несмотря на провозглашенные в уставе учреждения цели, оно фактически наделено обязанностью исполнения муниципальных заказов связанных с обеспечением муниципальных нужд.

Между тем, статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, установлено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Статья 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" устанавливает, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч.1).

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (ч.2).

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (ч.3).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (ч.6).

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установлено, что в целях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины:

бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;

государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами;

государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

Статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, создание условий для массового отдыха и организации обустройства мест массового отдыха населения, организация благоустройства, озеленения территории.

Частью 1 ст. 17 названного закона установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают, в том числе полномочиями по  созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (п.3).

Из указанного следует, что муниципальное бюджетное учреждение, финансируемое за счет субсидий муниципального бюджета, вправе создаваться исключительно для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

При этом особенностью такого учреждения является, то, что оно оказывает указанные услуги и работы населению за счет средств муниципального бюджета, в то время как оказание работ и услуг в рамках обеспечения муниципальных нужд, осуществляется самому заказчику, т.е. самому муниципальному образованию и за его счет.

При этом, суд апелляционной инстанции считает, что расходы муниципального образования, связанные с финансированием в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, состоят в том, что муниципальное образование обеспечивает непосредственно нужды населения государственной или муниципальной работой (услугой).

Финансирование же муниципальных нужд, состоит в том, что услуги и работы получает само муниципальное образование либо иные лица, в отношении которых должна быть оказана муниципальная услуга.

Суд апелляционной инстанции, оценив цели и виды деятельности указанные в уставе учреждения, утвержденным постановлением Администрации города Ангарска №120-г от 22.01.2013 считает, что они не относятся к тем видам работ и услуг, которые законодатель подразумевал в ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и которые должны осуществляться в ходе исполнение муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, поскольку указанные работы связаны с обеспечением муниципальных нужд и подлежат оказанию муниципальному образованию в установленном порядке.

Согласно  ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч.2).

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, т.е. оказание таких услуг населению осуществляется исключительно через бюджетные учреждения путем выделения субсидий.

В то же время, получение муниципальным образованием работ и услуг, указанных в уставе учреждения, возможно исключительно путем применения правил установленных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что указанным подходом Администрация Ангарска фактически незаконно создала условия, позволяющие учреждению при осуществлении указанных в уставе видов работ (услуг), получать объемы работ (услуг) и бюджетное финансирование без при применения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" являющегося специальным при обеспечении муниципальных нужд, а самой Администрации, возможность организовать получение результатов работ и услуг для муниципальных нужд и осуществление бюджетных расходов, за рамками установленного порядка предусмотренного названным законом, проигнорировав тем самым основные принципы бюджетного финансирования, установленные для этих целей.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что создание указанного бюджетного учреждения, и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности фактически связанной с исполнением работ и услуг для муниципальных нужд за счет получения бюджетных субсидий, за рамками правил установленных Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" является нарушением требований п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещающего органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Указанное обусловлено тем, что наделив таким способом указанное бюджетное учреждение полномочиями по исполнению муниципальных заказов связанных с обеспечением муниципальных нужд, Администрация фактически ограничила право иных хозяйствующих субъекты на получение муниципальных заказов по выполнению указанных работ и услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета.

Доводы апелляционной жалобы о том, что администрация вправе возложить на бюджетное учреждение осуществление любых видов деятельности, не принимается судом, поскольку на бюджетное учреждение, как было указано выше, финансируемое за счет субсидий бюджета, могут быть возложены обязанности по оказанию услуг и работ населению в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. В тоже время оказание работ и услуг самому муниципальному образованию, удовлетворение его муниципальных нужд, возможно исключительно путем реализации муниципального заказа.

Закон запрещает создавать муниципальным образованиям муниципальные бюджетные учреждения, которые в силу своей уставной деятельности обязаны обеспечивать муниципальные нужды, поскольку обеспечение муниципальных нужд, осуществляется путем