Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2014 по делу n А19-10396/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования Департамента могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

– несоответствие оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту;

– нарушение прав и законных интересов заявителя этими решением и предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Департамента удовлетворению не подлежат.

На основании части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции. Данная конституционная гарантия реализована в законодательстве о конкуренции.

В силу статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выполняет, в том числе следующие основные функции: обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган осуществляет, в том числе, следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным, фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания.

Таким образом, оспариваемые акты вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной законом компетенции.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, действия Департамента при принятии распоряжений и от 20.02.2012 № 005, от 24.01.2013 № 04, от 24.01.2013 № 05 и заключении соглашений от 21.02.2012 № 005/2012, от 15.02.2013 № 01/2013 и от 15.02.2013 № 02/2013 квалифицированы антимонопольным органом как нарушающие запреты, установленные пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, создания условий для массового отдыха и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации благоустройства, озеленения территории, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов, в том числе, обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, в целях решения вопросов местного значения в сферах дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения города Ангарска, создания условий для массового отдыха и организации обустройства мест массового отдыха населения, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения осуществляется путем финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями в соответствующих сферах.

В соответствии с частью 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Статья 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает, что муниципальным бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальное задание должно содержать:

- порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и - порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении муниципального задания.

Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

- определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся - потребителями соответствующих услуг;

- порядок оказания соответствующих услуг.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Под государственными (муниципальными) услугами (работами), согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимаются услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, а также организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, понятие «муниципальные услуги», приведенные в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, являются равнозначными.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

В осуществлении данной деятельности могут принимать участие подведомственные органам местного самоуправления учреждения, предприятия иные организации, в которых размещается муниципальное задание (заказ) на предоставление муниципальных услуг и (или) услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг.

С учетом приведенных норм права суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что решение вопроса местного значения по содержанию дорог, содержанию мест захоронения не связано с непосредственным предоставлением органом местного самоуправления услуг (выполнением работ) по содержанию дорог, мест захоронения.

Более того, выполнение работ (услуг) по содержанию дорог, мест захоронения, общего пользования не входит в исключительную компетенцию органов исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственным им учреждениям, предприятиям.

Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию дорог, мест захоронения, общего пользования, равно как и требований к субъектам, которые должны (могут) их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавшего до 31.12.2013, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков, являются муниципальными нуждами.

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на выполнение работ для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать данному закону.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (статья 10).

При этом согласно статье 8 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Круг этих лиц не ограничен организационно-правовой формой, формой собственности, местом нахождения или решением органа местного самоуправления. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Федеральными законами.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, применение Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» являлось обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее – размещение заказа), в том числе установление единого порядка размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов регулировались настоящим Федеральным законом (статья 1).

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» применялся в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.

Статья 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской