Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2014 по делу n А19-19436/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить определение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

672000, Чита, ул. Ленина 100б

тел. [phone], тел./факс [phone]

http://4aas.arbitr.ru  П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Чита

17 апреля 2014 года                                                                                Дело № А19-19436/2013                                             

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 апреля 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Виляка О.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Ангарского муниципального образования на определение Арбитражного суда Иркутской области от 17 февраля 2014 года о прекращении производства по делу № А19-19436/2013 по заявлению Администрации Ангарского муниципального образования (ОГРН 1023800526056, ИНН 3801022058; адрес места нахождения: Иркутская область, г. Ангарск, пл. Ленина) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН 1053808007417, ИНН 3808116570; адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Рабочая, д. 2а) о признании недействительным акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года,

(суд первой инстанции: Дмитриенко Е.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Администрация Ангарского муниципального образования (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Отделу государственного земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее – Управление Россельхознадзора, административный орган) о признании недействительным акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года.

В ходе предварительного судебного заседания Администрация в порядке статьи 49 АПК Российской Федерации обратилась с уточнением заявленных требований и просила признать недействительным акт проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года, незаконными действий по проведению проверки земельного участка с кадастровыми номерами 38:26:000000:112 и 38:26:010800:6 и составлению акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года (л.д. 88-91).

Однако протокольным определением суда первой инстанции от 11 февраля 2014 года такое уточнение заявленных требований не принято в связи с тем, что требования о признании незаконными действий по проведению проверки земельного участка с кадастровыми номерами 38:26:000000:112 и 38:26:010800:6 и составлению акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года являются фактически дополнительными по отношению к рассматриваемому заявлению и первоначально не заявлялись; судом первой инстанции по существу рассмотрены только первоначально заявленные требования (л.д. 103-104).

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 17 февраля 2014 года производство по делу прекращено. Суд первой инстанции, сославшись на пункт 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации, пришел к выводу о том, что оспариваемый акт проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен самостоятельно в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Не согласившись с данным определением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого определения, ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального права. По мнению Администрации, в данном случае суд первой инстанции должен был принять и рассмотреть по существу уточненные в рамках статьи 49 АПК Российской Федерации дополнительные требования о признании незаконными действий Отдела государственного надзора Управления Россельхознадзора по проведению проверки земельного участка с кадастровыми номерами 38:26:000000:112, 38:26:010800:6 и составлению акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года.

В обоснование своей позиции Администрация ссылается на положения статей 49 и 130 АПК Российской Федерации и отмечает, что первоначальное требование о признании недействительным акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года и дополнительные требования непосредственно связаны между собой, в связи с чем должны были быть приняты судом первой инстанции.

В апелляционной жалобе также приведены доводы по существу спора (о несоблюдении Управлением Россельхознадзора требований части 16 статьи 10, части 2 статьи 15 и части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Управление Россельхознадзора выражает согласие с определением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается отчетами от 1 апреля 2014 года об отправке служебной информации по каналу факсимильной связи определения о принятии апелляционной жалобы к производству, а также отчетом о публикации 1 апреля 2014 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу. Управлением Россельхознадзора заявлено ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 3 октября 2013 года № 1899 в период с 8 октября по 5 ноября 2013 года должностными лицами Управления Россельхознадзора в отношении Администрации проведена внеплановая выездная проверка с целью оценки соответствия ее действий обязательным требованиям предписания от 13 февраля 2013 года № 01-п/ю, а также принятия мер, предусмотренных статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) в отношении фактов нарушений, выявленных при ранее проведенной проверке (л.д. 64-68).

В ходе внеплановой проверки Управлением Россельхознадзора установлено, что предписание от 13 февраля 2013 года № 01-п/ю выполнено, нарушения устранены.

По результатам проведенной проверки должностным лицом Управления Россельхознадзора составлен акт № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года (л.д. 13-16, 49-52).

Считая, что акт проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года является незаконным, Администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает обжалуемое определение о прекращении производства по делу не подлежащим отмене, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных этим Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Статьей 16 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (часть 1). Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах и подписывается должностным лицом, проводившим проверку (пункт 9 части 2, часть 4).

В соответствии с пунктом 3.1.3 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденного приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 № 96 (далее – Административный регламент), по результатам проведенной проверки составляется акт.

Однако приведенные нормы вовсе не означают, что акт проверки, фиксирующий результаты проверки и выражающий мнение проводивших проверку должностных лиц, может быть признан ненормативным правовым актом (в указанном выше смысле).

Из содержания акта проверки № 360-в/ю от 5 ноября 2013 года не следует, что он устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагает на нее какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности, содержит обязательные для исполнения требования, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности.

Более того, в этом акте зафиксировано, что ранее выданное Администрации предписание от 13 февраля 2013 года № 01-п/ю исполнено, а выявленные нарушения устранены (л.д. 16).

Следовательно, данный акт сам по себе не нарушает законные права и интересы Администрации в сфере предпринимательской деятельности и не подлежит оспариванию в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Как правильно отметил суд первой инстанции, акт проверки носит лишь информационный характер, описывает проведенные мероприятия в ходе выезда на земельные участки, и констатирует факт исполнения упомянутого предписания.

Согласно статье 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В пункте 3.1.4 Административного регламента также указано, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим и физическим лицами, индивидуальным предпринимателем, в отношении которого проводилась проверка, требований земельного законодательства должностные лица, проводившие проверку, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с установлением обоснованных сроков их устранения. Предписание об устранении выявленных нарушений должно содержать перечень выявленных нарушений и сроки их устранения, с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.

Из приведенных норм материального права следует, что именно предписание является правовым результатом проверки, а акт проверки выполняет лишь доказательственную функцию, поскольку в нем фиксируются выявленные нарушения.

По смыслу же статьи 20 Закона № 294-ФЗ, а также части 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации акт проверки (при наличии грубых нарушений, допущенных при проведении проверки) может быть признан недопустимым доказательством по делу об оспаривании предписания об устранении выявленных нарушений или постановления о привлечении к административной ответственности.

Однако это не означает, что акт проверки может быть предметом самостоятельного