Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2009 по делу n 07АП-3854/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

  П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                    Дело №07АП-3854/09

11 июня 2009г.

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня  2009г.

Полный текст постановления изготовлен 11 июня  2009г. 

Седьмой Арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего Усаниной Н.А.

судей Бородулиной И.И., Журавлевой В.А.,

при ведении протокола судебного заседания судьей  Журавлевой В.А.

при участии:

от заявителя: Зенкова Н.Г. по доверенности от 24.12.2008г., Сулекова М.С. по доверенности от 08.06.2009г.

от заинтересованного лица: Федотова И.В. по доверенности от 15.04.2009г.

от третьих лиц:  без участия (извещены)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Контрольно-счетной палаты  Республики Алтай

на решение Арбитражного суда Республики Алтай

от 27 марта 2009 года №А02- 100/ 2009  (судья Масалова А.Н,) 

по заявлению Государственного учреждения «Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Республики Алтай «Горно-Алтайавтодор»

к Контрольно-Счетной палате Республики Алтай

третьи лица: Министерство финансов Республики Алтай, Министерство регионального развития Республики Алтай

о признании недействительными представлений от 22.12.2008г. №05-17/591, от 17.12.2008г. №05-17/581

                                                                       У С Т А Н О В И Л:

Государственное учреждение «Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Республики Алтай «Горно-Алтайавтодор» (далее по тексту   РУАД «Горно-Алтайавтодор», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением о  признании недействительными представлений Контрольно - Счетной палаты Республики Алтай (далее по тексту – КСП РА) от 22.12.2008г. №05-17/591, от 17.12.2008г. №05-17/581.

Определением Арбитражного суда Республики Алтай от 18.03.2009г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя  привлечены   Министерство  финансов Республики Алтай (далее по тексту Минфин РА), Министерство регионального развития Республики Алтай (Министерство РР РА).

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 27.03.2009г.  заявленные РУАД «Горно-Алтайавтодор» требования удовлетворены, признаны недействительными как не соответствующие Бюджетному Кодексу РФ представления Контрольно-Счетной палаты Республики Алтай  от 22.12.2008г. №05-17/591, от 17.12.2008г. №05-17/581 с возложением на Контрольно-Счетную палату обязанностей  по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов ГУАД «Горно-Алтайавтодор»  путем  отмены представлений от 22.12.2008г. №05-17/591, от 17.12.2008г. №05-17/581.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, КСП РА подала  апелляционную жалобу,  в которой просит решение Арбитражного суда первой инстанции   отменить, в том числе по следующим основаниям:

- неправильного применения  норм материального права и не соблюдения норм процессуального права: представление от 22.12.2008г. №05-17/591 носит рекомендательный характер и не влечет нарушения гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, так как за неисполнение представления не предусмотрена административная ответственность,  в этой части производство по делу подлежало прекращению; в отношении  представления от 17.12.2008г. №05-17/581 судом сделан правильный вывод о том, что оно является ненормативным правовым актом, однако ссылка суда на ст. ст. 268, 284 БК РФ является не состоятельной, так как Контрольно-счетная палата не является ни федеральным органом исполнительной власти, ни территориальным органом финансово-бюджетного надзора;

- ссылка суда на постановление Правительства РА от 27.09.2007г. №189 не состоятельна и не обоснованна в части выделения бюджетных ассигнований на содержание гостиничного комплекса, при этом судом не учтены положения п. 4 данного постановления, ст.ст. 69, 69.1 Бюджетного Кодекса РФ, вступивших в силу с 01.01.2008г.; в ходе проверки установлено, что Учреждением  использованы средства республиканского бюджета на оплату труда работникам гостиничного комплекса в размере 2056,6 тыс. рублей  не соответствующие целевой статье расходов (использовано по 316 9900, следовало – по 316 9902);

- в ходе судебного разбирательства не проведена правовая оценка договоров, заключаемых на оказание гостиничных услуг, не проведено исследование доказательств, представленных сторонами, кредиторская задолженность в сумме 3876, 3 тыс. руб.  в регистрах бухгалтерского учета Учреждением не отражена, произведено списание средств  на расходы учреждения, при не оказании гостиничных услуг.

Представитель Контрольно-Счетной палаты  в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы по основаниям в ней  изложенным и  настаивала  на ее удовлетворении.

До судебного разбирательства от РУАД «Горно-Алтайавтодор»  (28.05.2009г.) поступило ходатайство о переносе рассмотрения дела в связи с невозможностью явки  представителя.

Учитывая, что в судебное заседание, назначенное на 10.06.2009г.  заявитель – РУАД «Горно-Алтайавтодор» обеспечило явку своих представителей, ходатайство  оставлено судом без рассмотрения.   

РУАД «Горно-Алтайавтодор», его представители доводы апелляционной жалобы не признали по основаниям, изложенным в отзыве (поступил в суд 21.05.2009г.), указав, представление от 22.12.2008г. само по себе является обязывающим актом об устранении выявленных КСП РА нарушений в использовании бюджетных средств и затрагивает права учреждения в осуществлении экономической деятельности, поскольку при неисполнении данного представления могут быть  заблокированы спорные суммы; расходование 2056555 руб. было произведено в соответствии с размером и целевым назначением средств, в размере кодов экономической классификации, определенных в смете расходов и лимитами бюджетных обязательств на 2008г.; в части неосновательного обогащения на сумму 3876, 3 тыс. руб., КСП вышла за пределы своих полномочий, проверив деятельность учреждения, не связанную с бюджетным финансированием.

Третье лицо Министерство  финансов Республики Алтай доводы апелляционной жалобы не признало по основаниям, изложенным в отзыве (поступил в суд 22.05.2009г.), в силу ст. ст. 17, 18 Закона Республики Алтай от 11.09.1997г. №24-7 «О Контрольно-счетной палате», п.9 Положения о Министерстве финансов  Республики  Алтай от 14.11.2006г. №265 неисполнение властных велений, изложенных в представлении КСП РА влечет для лиц,  в отношении которых оно было вынесено, наступление неблагоприятных юридических последствий; следовательно представления КСП РА являются ненормативными правовыми актами; в нарушение ст.289 БК РФ  КСП РА не указано, в чем именно состоит нецелевое использование бюджетных средств и какие нормы бюджетного законодательства нарушены Учреждением при их направлении и использовании; в соответствии с Законом Республики Алтай от 24.12.2007г. №83-РЗ «О республиканском бюджете Республики Алтай на 2008г. и плановый период 2009 и 2010 годов» на 2008г. главному распорядителю бюджетных средств- Министерству регионального развития РА – по кодам бюджетной классификации 132/0409/3169900/001 предусматривалось финансирование деятельности Учреждения в сумме 53558,4 тыс. руб., в том числе  на содержание 82 штатных единиц с расходами на оплату труда и начислениями на нее в сумме 22505 тыс. руб.; Положением об оплате труда работников РУАД «Горно-Алтайавтодор» (утверждено Постановлением Правительства Республики Алтай от 25.10.2005г. №199), не содержится каких-либо особенностей относительно оплаты труда штатных работников в зависимости от выполнения ими тех или иных функций;  предельная  допустимая численность штатных работников Учреждения – 82 человека, оплата труда которых осуществляется из республиканского бюджета; в данном случае факт использования бюджетных средств не по целевому назначению отсутствует; в проверяемом периоде между Учреждением  и рядом  дорожно-эксплуатационных дорожных предприятий были заключены  договора на оказание услуг по сервисному обслуживанию; дорожно-эксплуатационными предприятиями никаких претензий по договорам не предъявлено, в связи с чем какая-либо кредиторская задолженность у Учреждения отсутствует.

Третьи лица – Министерство  финансов Республики Алтай, Министерство регионального развития Республики Алтай, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)),  в судебное заседание апелляционной инстанции не явились,  Министерством регионального развития Республики Алтай отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст. 262 АПК РФ не представлен. 

В соответствии с ч.1 ст. 266, ч.1,  ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции, проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на неё, заслушав представителей явившихся сторон, считает решение Арбитражного суда Республики Алтай от 27 марта 2009 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.  

По результатам проведенной КСП РА проверки деятельности РУАД «Горно-Алтайавтодор» по использованию средств республиканского бюджета  установлено нецелевое использование средств в размере 2056555 руб.  и неосновательное обогащение в размере 3876,3 тыс. руб., о чем составлен акт от 20.11.2008г. №б/н (л.д.9-16, т.1).

Рассмотрев акт проверки, представленные Учреждением протоколы разногласий  от 24.11.2008г.,  председателем КСП РА  вынесены представления от 22.12.2008г. №05-17/591, содержащее предложения РУАД «Горно-Алтайавтодор» в установленном законом порядке привлечь  к ответственности лиц, допустивших  финансовые нарушения (нецелевое использование средств республиканского бюджета) на сумму 2056, 6 тыс. руб.; нарушения по организации  и ведению  бухгалтерского учета  в части предъявления счетов-фактур за не оказанные услуги и составление фиктивных актов сверок по оказанию услуг, а также не обоснованного закрытия  кредиторской задолженности (п.1); в установленном законом порядке восстановить в записях  бухгалтерского учета кредиторскую задолженность в сумме 3876,3 тыс. руб. (п. 2); принять меры по возврату средств в объеме 3876,3 тыс. руб. – как неосновательное обогащение и по усилению контроля за использованием средств республиканского бюджета (п.3, п.4); представление №05-17/581 от 17.12.2008г., которым предложено  произвести блокировку расходов бюджета у главного распорядителя средств на сумму использования средств не по целевому назначению  по кодам ведомственной классификации 132 на сумму нецелевого использования средств в размере 2 056 555 руб. (п.1); по решению МФ РА возможно сокращение бюджетных обязательств за счет общих ассигнований, установленных на 2008г. данному учреждению.

Полагая, что в проверяемом периоде Учреждением не допущено нецелевое использование средств и не получено неосновательное обогащение, расценив представления, как нарушающие права и законные интересы, РУАД «Горно-Алтайавтодор» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании  ненормативных правовых актов Контрольно-Счетной палаты Республики Алтай, недействительными.

Удовлетворяя заявленные Учреждением требования, суд первой инстанции исходя из правового содержания представлений, являющихся основанием для возникновения соответствующих прав и обязанностей у юридического лица  и содержащих властные предписания, обязательные к исполнению, пришел к выводу о том, что указанные представления являются ненормативными  правовыми актами, подлежащими обжалованию в порядке ст. 198 АПК РФ; по существу  исходил из недоказанности КСП РА  нецелевого использования Учреждением денежных средств в сумме 2056555 руб.; не отнесения к нарушениям бюджетного законодательства неосновательного обогащения в размере 3876, 3 тыс. руб., перечисленных  по основаниям, установленным сделкой во исполнение договоров оказания услуг.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него определенные правовые последствия.

Суд первой инстанции, исходя из положений ст. 198 АПК РФ, ст. ст. 268, 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ), ст. 17 Закона Республики Алтай от 11.09.1997г. №24-7 «О Контрольно - Счетной палате», с учетом  полномочий Контрольно-Счетной палаты, а также юридического содержания представлений,  в том числе и от 22.12.2008г. №05-17/591,  содержащих властные предписания , обязательные к исполнению пришел к обоснованному выводу  о том, что оспариваемые представления обладают признаками ненормативного правового акта, и споры , связанные с их недействительностью (незаконностью) подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Доводы апелляционной жалобы о  необходимости прекращения производства по делу в части представления от 22.12.2008г. №05-17/591 отклоняются за необоснованностью.

            Представление №05-17/591 адресовано начальнику Управления РАУД «Горно-Алтайавтодор»; носит властно-распорядительный характер, поскольку содержит не только информацию о нецелевом использовании средств федерального бюджета, но и о   необходимости привлечения должностных лиц, допустивших финансовые нарушения к ответственности, о восстановлении кредиторской задолженности в сумме 3876, 3 тыс. руб. и принятии мер по возврату средств  как неосновательное обогащение  с сообщением