Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2009 по делу n 07АП-3854/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

о выполнении данного представления в установленный срок.

            В данном случае представление является не процедурным документом, на основании которого КСП РА может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки использования средств республиканского  бюджета  за период 2007г. - 2008г. (по момент завершения проверки) документом.

            Кроме того, как правильно указано судом первой инстанции  возможность обжалования в судебном порядке  как представлений, так и предписаний , вынесенных КСП РА предусмотрена ст.ст. 17, 18 Закона Республики Алтай от 11.09.1997г. №24-7  «О  Контрольно-Счетной палате», не содержащих какого-либо определенного перечня  представлений, обжалуемых в  судебном порядке. 

            Таким образом,  исходя из права лица на судебную защиту, своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (ст. 4 АПК РФ), общих задач судопроизводства в арбитражных судах (ст. 2 АПК РФ), избранный заявителем способ защиты своих интересов не противоречит  ст. ст. 29,  198 АПК РФ ,  ст. ст. 17, 18 Закона Республики Алтай от 11.09.1997г. №24-7  «О  Контрольно-Счетной палате».

            В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном  заседании осуществляет проверку оспариваемого акта на соответствие закону и иным нормативно-правовым актам, устанавливает наличие полномочий у органа, который  принял такой акт, а также, нарушает ли ненормативный правовой акт  права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

            Проверяя оспариваемые представления КСП РА на предмет их соответствия закону и иным нормативно-правовым актам, суд первой инстанции  обоснованно признал их несоответствующими Бюджетному Кодексу РФ и нарушающими  экономические интересы заявителя.

Поддерживая  выводы суда первой инстанции в указанной части,  суд апелляционной инстанции исходит из следующих норм материального права и установленных по делу фактических обстоятельств.

Судом установлено, что согласно распоряжению Министерства имущественных  отношений Республики Алтай от 16.07. 2007г. №199 за Учреждением  было закреплено  государственное имущество на праве оперативного управления, в том числе и здание гостиничного комплекса «Киви-Лодж».

В связи с  передачей указанного имущества на баланс РУАД «Горно-Алтайавтодор»  Правительством Республики Алтай   принято Постановление от 27.09.2007г. №189 «О внесении  изменений в некоторые Постановления Правительства  Республики Алтай», согласно которому из Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Алтай  «Профессиональное училище №84» РУАД «Горно-Алтайавтодор» были переданы 15  штатных единиц с указанием  Министерству финансов Республики Алтай с перемещением бюджетных ассигнований, выделенных Министерству образования, науки и молодежной политики Республики Алтай для финансирования  переданных штатных единиц Министерству регионального развития Республики Алтай и внесения соответствующих изменений в Закон Республики Алтай «О республиканском бюджете на 2007г.».

В соответствии со ст. 1 Закона Республики Алтай от 05.03.2008г. №18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай» нормативный правовой акт Республики Алтай- это изданный в установленном порядке акт правомочного органа государственной власти Республики Алтай или  должностного лица, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В силу ст. 3 названного Закона в систему нормативных правовых актов входят, в том числе и Постановления Правительства Республики Алтай, носящие   нормативный правовой характер.

В основе использования  денежных средств  в силу ст. 38 БК РФ лежит принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств доводятся  до конкретных  получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

            Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).

            Согласно п.2 ст.284 Кодекса руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

             Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать, во-первых, соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, во-вторых, отклонение от регламентируемого режима использования.

           Основанием квалификации нецелевого использования средств в сумме 2056, 6 тыс. руб., оплата труда  за счет средств республиканского бюджета  работникам гостиничного комплекса «Киви-Лодж», явилось несоответствие их получения и использования в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, по мнению КСП РА, деятельность гостиничного комплекса к  государственным услугам не относится,  поскольку источник выплат относится к услугам предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, источником  финансирования которых должны являться доходы, полученные от данного вида деятельности, а не бюджетные ассигнования.

           В соответствии со ст. 70 БК РФ  обеспечение  выполнения функций бюджетных учреждений включает, в том числе и оплату труда  работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти  (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих  государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством  субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.  

В силу положений ст.ст. 158, 161 БК РФ бюджетное учреждение  использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной главным распорядителем этих средств бюджетной сметой.

В соответствии со ст. 6 БК РФ  (в редакции Федерального Закона №310-ФЗ от 31.12.2008г.) государственные услуги (работы) – это услуги (работы), оказываемые  (выполняемые) в соответствии с государственным заданием органами государственной власти, бюджетными учреждениями , иными юридическими лицами.

Согласно п. 2.3. Устава РУАД «Горно-Алтайавтодор», деятельность  гостиниц относится к предпринимательским услугам  учреждения.

В силу п. 2 ст. 1 Закона Республики Алтай от 03.02.1999г. №9-16 «Об управлении государственной собственностью Республики Алтай» , государственная собственность Республики Алтай может быть использована для любых не запрещенных законодательством и не противоречащих  положениям указанного Закона видов  деятельности.

В соответствии со ст. 10 названного Закона , руководитель учреждения несет ответственность за использование закрепленного государственного имущества по назначению.

Поскольку  «Киви-Лодж» является гостиничным комплексом, закрепленным за заявителем на праве оперативного управления, то указанное имущество подлежит  использованию для оказания гостиничных услуг.

Порядок  оплаты труда штатных работников  бюджетных учреждений , равно как и порядок зачисления в бюджет и использования доходов, полученных от оказания платных услуг  в силу ст.ст. 41, 70, 289 БК РФ  не ставится в зависимость  от вида осуществляемой  бюджетным учреждением деятельности.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены  необходимыми полномочиями по самостоятельному правовому регулированию направления  использования средств, полученных от предоставления платных услуг государственными учреждениями субъекта Российской Федерации, в том числе и в части установления их объема для выплаты заработной платы.

В соответствии с п.п. 1 п. 2 ст. 26.3 Федерального Закона №184-ФЗ  «Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств  бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти  субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации,  в том числе, вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, указанные органы самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 26.14 Закона).

Согласно п. 5 ст. 41 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной  собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Вместе с тем, п. 2 ч. 11 ст. 5 Федерального Закона №63-ФЗ от 26.04.2007г.  «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным  законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»  предусмотрено, что  бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения.

В соответствии со ст. 6 Закона Республики Алтай от 24.12.2007г. №83-РЗ «О республиканском бюджете  Республики Алтай на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов», средства, полученные республиканскими бюджетными учреждениями  от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности, после уплаты налогов и сборов зачисляются в доход республиканского бюджета и используются на обеспечение деятельности этих учреждений в соответствии с бюджетной сметой. 

Материалами дела подтверждается и  не оспаривается КСП РА , что Закон Республики Алтай «О республиканском бюджете на 2008г. и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусматривает финансирование РУАД «Горно-Алтайавтодор» на содержание данного Учреждения.

В органах Федерального казначейства заявителю открыт счет по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на основании Генерального разрешения №132200 от 03.09.2008г.

Уведомлением о бюджетных ассигнованиях на 2008-2010 годы по кодам бюджетной классификации 132/0409/3169900/001 «Содержание учреждений, осуществляющих управление региональными автомобильными дорогами»  РУАД «Горно-Алтайавтодор» были выделены средства в сумме 53481554,46 руб. , в том числе и на содержание 82 штатных единиц , с учетом дополнительных 15, выделенных Постановлением Правительства Республики Алтай от 27.09.2007г. №189.

Расходование средств в сумме 2056555 руб. произведено Учреждением  на оплату труда штатных работников.

В соответствии с Положением об оплате труда работников Государственного учреждения «Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Республики Алтай «Горно-Алтайавтодор», утверждено Постановлением  Правительства Республики Алтай от 25.10.2005г. №199 предельно допустимая численность штатных работников Учреждения- 82 человека, оплата труда которых осуществляется из республиканского бюджета.

Таким образом, как обоснованно установлено судом первой инстанции, расходование 2056555 руб. произведено Учреждением в соответствии с  условиями и объемами получения средств, направлены на оплату труда штатных сотрудников Учреждения, использованы в интересах обеспечения  функций Учреждения и не могут быть квалифицированы как  использование не по целевому назначению.

И  в этой части  доводы апелляционной жалобы  о неприменении судом первой инстанции положений ст.ст. 69, 69.1 БК РФ, вступивших в законную силу с 01.01.2008г., отклоняются за необоснованностью,  поскольку не изменяют порядка  оплаты труда  работников бюджетных учреждений  в части  бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетного учреждения (ст. 69.1 БК РФ).

При этом, постановление Правительства Республики Алтай от 27.09.2007г. №189 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай»  не противоречит ст.ст. 69, 69.1,  289 БК РФ и  в силу п. 2 ст. 37 Закона Республики Алтай от 05.03.2008г. №18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»  действует бессрочно, поскольку не содержит каких-либо указаний на ограничение срока действия Постановления во времени 

Указывая на нецелевое использование денежных средств,  выплаты которых произведены по коду 132/0409/316 9900/001 211 и 213, соответствующих целевой статье расходов, Контрольно-Счетной  палатой, не устанавливался порядок зачисления  полученных от оказании гостиничных услуг средств, а равно использования их напрямую без зачисления на соответствующие счета республиканского бюджета;  поскольку денежные средства распределялись главным распорядителем в пределах   утвержденного бюджетного ассигнования и в соответствии с