Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2010 по делу n 07АП-8638/10. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                          Дело № 07АП-8638/10

29 октября 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2010 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего:  Колупаевой Л. А.

судей: Бородулиной И.И., Журавлёвой В.А.

при ведении протокола судебного заседания  судьёй Бородулиной И.И.

при участии:

от заявителя: без участия (извещен);

от  заинтересованного лица: Федотова И.В. по доверенности от 18.01.2010,

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной  жалобе

Контрольно-счетной палаты Республики Алтай

на решение Арбитражного суда  Республики Алтай

от 27.07.2010 года

по делу № А02-527/2010 (судья Масалова А.Н.)

по заявлению Министерства сельского хозяйства Республики Алтай

к Контрольно-счетной палате Республики Алтай

о признании представления № 05-17/143 от 31.03.2010 г. недействительным,

У С Т А Н О В И Л:

Министерство сельского хозяйства Республики Алтай (далее – Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд  Республики Алтай  с заявлением о  признании недействительным как несоответствующего закону представления от 31.03.2010 № 05-17/143  Контрольно-счетной палаты  Республики Алтай (далее – КСП  РА, Счетная палата, административный орган, апеллянт).

Заявление мотивировано тем, что Министерство не допускало нецелевого использования бюджетных средств.

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 27.07.2010 заявленные Министерством требования удовлетворены частично. 

Признаны недействительными  как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации пункты 1-5, пункт 6 в части возмещения в доход республиканского бюджета средств использованных не по целевому назначению в сумме 108 700 рублей, включая 27 500 рублей, 48 300 рублей, 28 100 рублей и 4 800 рублей, пункты 7-9 представления Контрольно-Счетной палаты Республики Алтай от 31.03.2010 № 05-17/143.

Контрольно-счетная Палата Республики Алтай обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства сельского хозяйства Республики Алтай путем отмены своего представления  от 31.03.2010 № 05-17/143 в части пунктов 1-5, пункта 6  в части возмещения в доход республиканского бюджета средств использованных не по целевому назначению в сумме 108 700 рублей, включая 27 500 рублей, 48 300 рублей, 28 100 рублей и 4 800 рублей, пунктов 7-9. 

В удовлетворении остальной части заявленных требований  отказано.

Не согласившись с принятым судом первой инстанции решением в части, административный орган обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в части признания недействительными как не соответствующих Бюджетному кодексу Российской Федерации пунктов 1, 4, 5, пункта 6 в части возмещения в доход республиканского бюджета средств, использованных не по целевому назначению в сумме 82 700 рублей, включая 1 500 рублей – кадровое обеспечение, 48 300 рублей – заработная плата; 28 100 рублей – приобретение материальных ценностей; 4 800 рублей – прочие услуги; пункты 7, 9, пункт  8 в части возмещения ущерба в сумме 36 100 рублей представления Контрольно-Счетной Палаты Республики Алтай от 31.03.2010 № 05-17/143 и вынести в обжалуемой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Министерством требований.

Апелляционная жалоба административного органа мотивирована тем, что  в решении суда первой инстанции содержатся противоречивые выводы, касающиеся нецелевого использования средств  в размере 25, 5 тыс. рублей, судом неправильно применены нормы материального права – Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 11.09.1997 № 24-7 «О контрольно-счетной палате», касающиеся полномочий КСП РА, судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

В отзыве на апелляционную жалобу, представленном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  Министерство не соглашается с доводами апеллянта, просит суд апелляционной инстанции оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Письменный отзыв приобщен к материалам дела.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала  доводы апелляционной жалобы, настаивала на её удовлетворении.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, о месте и времени его проведения извещен надлежащим образом (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о надлежащем извещении).

Суд апелляционной инстанции в порядке частей 1 и 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя налогового органа.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 268 АПК РФ законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Республики Алтай проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом только в обжалуемой Счетной палатой  части, в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции согласно  плану работы КСП РА на 2009 год административным органом с 28.09.2009 по 07.12.2009 проведена проверка  по использованию средств республиканского бюджета Министерством сельского хозяйства Республики Алтай за период с 01.01.2007 по 01.07.2009.

По итогам проверки проверяющими составлен акт от 11.12.2009. 

В данном акте отражены нарушения, выразившиеся, по мнению Счетной палаты, в необоснованном расходовании средств республиканского  бюджета по разным направлениям деятельности Министерства.

          На основании акта проверки от 11.12.2009 с учетом протокола разногласий от 24.12.2009

административным органом вынесено представление от 31.03.2010 № 05-17/143, которым Министерству предложено:

1.                  Рассмотреть материалы проверки. Принять меры по усилению контроля за рациональным и эффективным использованием средств, выделяемых на содержание Министерства. Обеспечить исполнение республиканского бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства. Усилить контроль за организацией и ведением бухгалтерского учета в соответствии с методологическими основами по его осуществлению.

2.                  Локальные акты в части оказания материальной помощи, а также выплат стимулирующего характера привести в соответствие с требованиями действующего законодательства.

3.                  Принять меры по приведению штатного расписания в соответствие с требованиями действующего законодательства.

4.                  Принять меры по усилению контроля за использованием субсидий. В установленном порядке принять меры по возврату в доходную часть Республики Алтай субсидий,  которые необоснованно получены получателями бюджетных средств.

5.                  Принять меры, обеспечивающие закуп товаров и услуг для государственных нужд в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Бюджетный кодекс Российской Федерации).

6.                  В добровольном порядке произвести возмещение в доходную часть республиканского бюджета не целевого использования средств в размере 134, 2 тыс. рублей.

7.                  В добровольном порядке произвести возмещение в доходную часть республиканского бюджета республики Алтай бюджетных средств в размере 124, 3 тыс. рублей, подлежащих зачислению в доход республиканского бюджета по завершению финансового года.

8.                  В установленном порядке принять меры по взысканию ущерба в сумме 41 тыс. рублей с последующим его возмещением в доходную часть республиканского бюджета республики Алтай.

9.                  В установленном законом порядке привлечь к ответственности лиц, допустивших нарушения действующего законодательства.

Информацию о принятых мерах направить в КСП РА в срок до 25.04.2010 (с представлением подтверждающих документов).

Не согласившись с вынесенным административным органом представлением  в полном объеме Министерство обжаловало его в Арбитражный суд Республики Алтай.

Удовлетворяя заявленные Министерством требования в части, суд первой инстанции, исходя из правового содержания представления, являющегося основанием для возникновения соответствующих прав и обязанностей у юридического лица  и содержащее властные предписания, обязательные к исполнению пришел к выводу о том, что указанное представление является ненормативным  правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке статьи 198 АПК РФ; признавая  недействительными  как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, пункты 1-5, пункт 6 в части возмещения в доход республиканского бюджета средств использованных не по целевому назначению в сумме 108 700 рублей, включая 27 500 рублей, 48 300 рублей, 28 100 рублей и 4 800 рублей, пункты 7-9 представления Контрольно-Счетной палаты Республики Алтай от 31.03.2010 №05-17/143,  исходил из недоказанности КСП РА  нецелевого использования  Министерством денежных средств.

Суд апелляционной инстанции,  изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы с учетом поступившего отзыва на неё,  заслушав представителя апеллянта, считает решение Арбитражного суда Республики Алтай от 27 июля 2009 года подлежащим отмене в части  по следующим основаниям. 

Судом дана оценка содержания оспариваемого акта, который поименован как представление, но по своему содержанию отвечает признакам ненормативного акта в части наложения обязанности перечислить в соответствующий бюджет сумм средств, использованных не по целевому назначению. За неисполнение указанной обязанности предусмотрена административная ответственность (статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии  со статьёй 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него определенные правовые последствия.

Независимо от наименования оспариваемого по настоящему делу акта, по субъектному составу и характеру спорного правоотношения в соответствии с параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации его рассмотрение подведомственно арбитражному суду.

Суд первой инстанции, исходя из положений статьи  198 АПК РФ, статей 268, 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ), статьи 17 Закона Республики Алтай от 11.09.1997 №24-7 «О Контрольно - Счетной палате», с учетом  полномочий Контрольно-Счетной палаты, а также юридического содержания представления,   содержащего властные предписания, обязательные к исполнению пришел к обоснованному выводу  о том, что оспариваемое  представление обладает признаками ненормативного правового акта, и спор, связанный с его недействительностью (незаконностью) подлежит рассмотрению в арбитражном суде.           

В данном случае представление является не процедурным документом, на основании которого КСП РА может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки использования средств республиканского  бюджета  за период с 01.01.2007 по 01.07.2009,  документом.

Кроме того,  возможность обжалования в судебном порядке,   как представлений, так и предписаний, вынесенных КСП РА предусмотрена статьями 17, 18 Закона Республики Алтай от 11.09.1997 №24-7  «О  Контрольно-Счетной палате», не содержащих какого-либо определенного перечня  представлений, обжалуемых в  судебном порядке. 

Таким образом,  исходя из права лица на судебную защиту, своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (статья 4 АПК РФ), общих задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ), избранный заявителем способ защиты своих интересов не противоречит  статьям 29,  198 АПК РФ,  статьям 17, 18 Закона Республики Алтай от 11.09.1997 № 24-7  «О  Контрольно-Счетной палате».

В соответствии с