Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2010 по делу n 07АП-8638/10. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

частью  4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном  заседании осуществляет проверку оспариваемого акта на соответствие закону и иным нормативно-правовым актам, устанавливает наличие полномочий у органа, который  принял такой акт, а также, нарушает ли ненормативный правовой акт  права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверяя оспариваемое представление КСП РА на предмет его соответствия закону и иным нормативно-правовым актам, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции  обоснованно признал  несоответствующими Бюджетному Кодексу Российской Федерации и нарушающими  экономические интересы заявителя пункты 2-4, 6 в части возмещения  в доход республиканского бюджета средств, использованных не по целевому назначению в сумме 107 200 (108 700 - 1 500) рублей, пункт 7, не включая возмещение в доходную часть бюджета бюджетных средств в сумме 44, 4 тыс. рублей,  пункт 8, не включая возмещение ущерба в сумме 6, 0 тыс. рублей.

Поддерживая  выводы суда первой инстанции в указанной части,  суд апелляционной инстанции, считает подлежащим отмене решение суда первой инстанции в части признания недействительными как не соответствующих Бюджетному кодексу РФ пунктов 1, 5, 9,  пункта 6 в части возмещения в доход республиканского бюджета средств использованных не по целевому назначению в  сумме 1,5 тыс. рублей – кадровое обеспечение; пункта 7 в части возмещения в доходную часть бюджета бюджетных средств в сумме 79, 9 тыс. рублей, пункта 8 в части возмещения ущерба в сумме 6,0 тыс. рублей представления контрольно-счетной палаты Республики Алтай от 31.03.2010 № 05-17/143,   исходит из следующих норм материального права и установленных по делу фактических обстоятельств.

В соответствии со статьёй 1 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 №18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай» нормативный правовой акт Республики Алтай- это изданный в установленном порядке акт правомочного органа государственной власти Республики Алтай или  должностного лица, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В силу статьи 3 названного Закона в систему нормативных правовых актов входят, в том числе и Постановления Правительства Республики Алтай, носящие   нормативный правовой характер.

В основе использования  денежных средств  в силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации лежит принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств доводятся  до конкретных  получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).

Согласно пункту 2 стати 284 Кодекса руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать, во-первых, соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, во-вторых, отклонение от регламентируемого режима использования.

Статьёй 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что  ненадлежащие исполнение бюджета и контроля за его исполнением является нарушением бюджетного законодательства.

В соответствии со статьёй 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Республики Алтай, как главный распорядитель бюджетных средств обязано обеспечить результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, а так же осуществлять контроль в сфере своей деятельности.

В соответствии с инструкцией по бюджетному учету (приказ Минфина РФ от 10.02.2006г. №25н, приказ Минфина РФ от 31.12.2008г. №148н) исполнение бюджетов отражается в записях бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, утвержденными инструкцией по бюджетному учету (приказ Минфина РФ от 10.02.2006г. №25н, приказ Минфина РФ от 31.12.2008г. №148н), с применением кодов классификации доходов, ведомственной, функциональной классификации расходов бюджетов, классификацией источников финансирования дефицита бюджетов, КОСГУ, утвержденных Бюджетным кодексом РФ и приказами Минфина РФ «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

В соответствии с Законом Республики Алтай от 11.09.1997 №24-7 "О Контрольно-счетной палате", КСП РА проводит ревизии и проверки на основе подлинных бухгалтерских документов, осуществляет оперативный контроль за исполнением республиканского бюджета, контролирует расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями республиканского бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит анализ, выносит предложения по их устранению.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного республике ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц (статья 17 Закона Республики Алтай от 11.09.1997 № 24-7 "О Контрольно-счетной палате" (далее - Закон о КСП)).

Представления Контрольно-счетной палаты в соответствии с указанным законом Республики Алтай должны быть рассмотрены в указанный в них срок, если срок не указан - в течение 20 дней со дня его получения. О принятии решений по представлениям и о мерах по их реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно.

Органы власти и местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, должностные лица вправе обратиться в соответствующий суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично представлений Контрольно - счетной палаты, действий ее должностных лиц, а также обратиться с жалобами в Государственное Собрание - Эл Курултай.

Представления руководителей органов финансово-бюджетного надзора отнесены пунктом 2 статьи 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации к мерам принуждения.

Как следует из материалов дела и установлено судом,  в 2007 году  Министерством за счет сметы на содержание без правового основания допущены расходы в сумме 15, 5 тыс. рублей по  приобретению авиабилетов для Метреевой, не являющейся сотрудником Министерства, кроме того, в 2009 году допущено предоставление гарантий по медицинскому страхованию сверх перечня, установленного статьями 52 и 53 Федерального закона от 27.06.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при отсутствии коллективного договора,  когда по программе «Медицинская помощь в случае укуса клеща» проведено страхование сотрудников Министерства и членов их семей (44 взрослых и 5 детей),  на общую сумму 9, 1 тыс.  рублей.

Доказательств, опровергающих выводы Счетной палаты о не целевом использовании бюджетных средств при осуществлении  Министерством  названных затрат в рамках бюджетного законодательства заявителем не представлено.

Таким образом, судом апелляционной инстанции, также как судом первой инстанции   установлены факты нарушений, допущенных Министерством по использованию бюджетных средств, выявленных Счетной палатой в ходе проведения проверки Министерства, в связи с чем, административным органом правомерно вынесено представление (пункты 1, 9 оспариваемого ненормативного акта), обязывающее проверяемое лицо рассмотреть материалы проверки; принять меры по усилению контроля за рациональным и эффективным использованием средств, выделяемых на содержание Министерства; обеспечить исполнение республиканского бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства; усилить контроль за организацией и ведением бухгалтерского учета в соответствии с методологическими основами по его осуществлению, а также привлечь в установленном законом порядке к ответственности лиц, допустивших нарушения действующего законодательства.

В указанной части выводы суда первой инстанции, изложенные в резолютивной части решения противоречат выводам суда указанным в мотивировочной части (по эпизодам нецелевого использования  25, 5 тыс. рублей судом установлено и подтверждается материалами дела, что 15, 5 тыс. рублей – приобретение авиабилетов для лиц, не являющихся сотрудниками Министерства; 9, 1 тыс. рублей – добровольное медицинское страхование членов семей сотрудников Министерства израсходованы Министерством в нарушение норм бюджетного законодательства, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы в указанной части принимаются судом апелляционной инстанции.

При указанных обстоятельствах решение суда, которым признаны не соответствующими Бюджетному кодексу пункты 1, 9 представления Счетной палаты подлежит отмене.

Решение суда в части не соответствия Бюджетному кодексу пункта 4 оспариваемого  представления,  является правомерным и не подлежат отмене либо изменению  в виду следующего.

Как указывалось выше, в  силу подпунктов 1, 10  части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Кодексом, условий, установленных при их  предоставлении.

Следуя материалам дела, КСП РА в  нарушение требований статей 65 и 200 АПК РФ   не представлено доказательств, того, что на момент выдачи Министерством субсидий СПК «Абайский», КХ «Надежда»  (две субсидии), ООО «Семинский», СП СПК «Мясная лавка» было допущено нецелевое использование бюджетных средств (при отсутствии необходимых документов от получателей субсидий, либо лицам, которым выплата субсидий не предусмотрена, либо иным образом).

Доводы Счетной палаты о необоснованной выплате субсидий указанным лицам были предметом исследования суда первой инстанции.

Судом установлено, что доводы КСП РА о нецелевом использовании бюджетных средств при выплате субсидий не нашел своего документального подтверждения (ООО Семинский», СП СПК «Мясная лавка»), либо опровергается материалами дела (СПК «Абайский», КХ «Надежда»). 

Доводы апелляционной жалобы в указанной части  не содержат конкретных указаний, на нарушения допущенные судом первой инстанции, доказательств опровергающих выводы суда, апеллянтом не представлено.

При указанных обстоятельствах предложение Счетной палаты, указанное в пункте 4 оспариваемого представления   о принятии мер по усилению контроля за использованием субсидий и по возврату в доходную часть Республики Алтай субсидий,  которые необоснованно получены получателями бюджетных средств в установленном порядке не нарушает прав заявителя в сфере его экономической деятельности, поскольку оно не возлагают на Министерство  исполнение конкретных обязанностей и не создает  препятствий для осуществления экономической деятельности Министерства.

Относительно пункта 5 оспариваемого представления административного органа апелляционная коллегия отмечает следующее.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, оценив представленные сторонами доказательства с учетом требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что, проводя проверку целевого и эффективного использования средств республиканского  бюджета, Счетная палата действовала с превышением соответствующих полномочий в части осуществления контроля исполнения муниципального заказа: договоров, заключенных в порядке Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 94-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда в вышеназванной части, подлежит отмене, при этом  исходит из следующего.

Абзац 1 пункта 1  (в части нарушений по осуществлению закупа товаров и услуг для государственных нужд в размере 1 284, 8 тыс. рублей), описательной части, а также пункта 5  резолютивной части представления, лишь отражают отношение проверяющих к установленным нарушениям, не налагая на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей и не привлекая его к ответственности за такие нарушения.

Суд также признает, исходя из анализа норм статей  72 (пункт 2), 161, 221 БК РФ,  в соответствии с Законом о КСП, Счетная палата вправе осуществлять функции органа финансового контроля вне зависимости от порядка заключения и исполнения договоров, в том числе в соответствии с положениями Закона № 94-ФЗ либо без применения таковых.

Суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что факт доказанности Министерством обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его  прав и законных интересов, не подтвержден материалами дела.

Суд апелляционной инстанции, исходит из того, что тогда, когда материалами дела подтверждаются факты заключения Министерством государственных контрактов  без проведения торгов или запроса котировок (т. 2 л.д. 113), у Счетной палаты, осуществляющей контроль за использованием бюджетных средств, имеются полномочия на проведение мероприятий по контролю за исполнением Закона № 94-ФЗ, то пункт 5 представления административного органа вынесен  в пределах его  полномочий, в связи с чем,  доводы апелляционной жалобы в указанной части являются обоснованными.

Пункт 6 оспариваемого представления Счетной палаты суд первой инстанции признал  не соответствующим бюджетному законодательству в части возмещения в доход республиканского бюджета средств использованных не по целевому назначению в сумме 108 700 рублей, включая 27 500 рублей, 48 300 рублей, 28 100 рублей и 4 800 рублей, апеллянтом оспариваются выводы суда касающиеся обязанности Министерства по  возмещению в доход республиканского бюджета средств, использованных не по целевому назначению в сумме 82 700 рублей, включая 1 500 рублей – кадровое