Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2013 по делу n А27-5104/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

с п. 6 статьи 2  Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ  проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии с п. 1 стати 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ должностные лица органа государственного надзора, при проведении проверки обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласно п.  2 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Согласно пп. «а» п. 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного надзора обращений и заявлений юридических лиц о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Аналогичная норма содержится в п.  38 Административного регламента Росприроднадзора, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 196,  согласно которого  основаниями для принятия решения о проведении внеплановой проверки являются:

2) поступление в Росприроднадзор или территориальные органы Росприроднадзора обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 105 Административного регламента материалы проверок, проведенных территориальными органами Росприроднадзора, в ходе которых выявлены нарушения условий пользования недрами, являющиеся основанием для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования участками недр, направляются в Росприроднадзор в целях направления указанных материалов в Роснедра с представлением о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участком недр.

По мнению заявителя, в связи с тем, что  на Росприроднадзор возложены полномочия по государственному надзору за геологическим изучением, рациональному использованием и охраной недр, которые    Росприроднадзор реализует, в том числе, посредствам проведения внеплановых проверок недропользователей, принимая во внимание, что Общество обратилось к административному органу с заявлением с указанием фактов возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что, с позиции заявителя, должно повлечь проведение внеплановой проверки в силу вышеприведенных норм законодательства, непроведение данной проверки является, по мнению Общества, незаконным бездействием.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает вывод суда первой инстанции о том, что заявитель не привел норм права, нарушенных административным орган, необоснованным.

При этом, обращаясь с соответствующим заявлением в Росприроднадзор, а равно с заявлением в арбитражный суд о признании незаконным бездействия административного органа,  Общество указало, что имеются законные основания  проведения проверки ООО «Топкинский водоканал» (ИНН 4229007719) - заявление юридического лица о факте возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Суд первой инстанции, делая вывод об отсутствии указанной угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, исходил из того, что Управлением Росприроднадзора по Кемеровской области в ходе проведения внеплановой выездной проверки в период с 30.07.2012 г. по 06.08.2012 г. установлено, что ООО «Топкинский водоканал» (ИНН 4229007719) не осуществляет деятельность по добыче подземных вод, что подтверждается соглашением о расторжении договора аренды № 0610 от 01.06.2010 г., договором № 36 от 13.02.2012 г., по которым ООО «Топкинский водоканал» (ИНН 4229007719) переданы ранее во временной пользование объекты недвижимости (артезианские скважины, водонапорные башни и т.д.), в связи с чем суд первой инстанции признал обоснованной позицию ответчика о том, что основания проверки отсутствуют ввиду отсутствия возникновения угрозы бездействием юридического лица (Топкинский водоканал 719).

Указанные выводы суда первой инстанции и позиция административного органа об отсутствии возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, суд апелляционной инстанции считает необоснованными.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

В Определении Конституционного Суда РФ от 22.04.2010 N 592-0-0 указано, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. При этом одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Установление целью лицензирования предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни и здоровью граждан связано с закреплением в ст. ст. 17, 18 Конституции РФ положений о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

Конституцией РФ в ст. 42 закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под охраной окружающей среды понимается деятельность государства, осуществляемая через федеральные органы государственной власти, органы государственной    власти    субъектов    Российской    Федерации,    органы    местного самоуправления, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, закрепление в законе указанных целей лицензирования ведет к укреплению гарантий государства по защите прав и законных интересов человека, безопасности страны.

Следовательно, обеспечение целей лицензирования осуществляется за счет выполнения организацией - владельцем лицензии лицензионных требований, установленных в лицензии (дополнительном соглашении к ней), а также требований закона. Несоблюдение владельцем лицензии лицензионных требований и положений закона в данной области ставит под угрозу причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде.

В соответствии со статьей 9 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр.

В силу статьи 22 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" пользователь недр обязан обеспечить, в частности:

-соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

- ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами;

-представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;

-безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

-соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 является владельцем лицензий на пользование недрами на участках недр «Стрелинский», «Бойцовский», «Цемзаводской», «Соломинский» Кемеровской области в местах расположения водозаборных скважин, используемых с целью добычи подземных вод для осуществления хозяйственно-бытовое водоснабжение города Топки.

Данные участки недр, на которых располагаются скважины, являются объектами жизнеобеспечения, источниками водоснабжения населения города Топки, детских, медицинских и других социально значимых объектов всего города.

Для данного населенного пункта данные скважины (участки недр) являются единственным источником водоснабжения (л.д.76 т. 1 ).

ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719, прекратив осуществление деятельности по пользованию указанными участками недр, однако по прежнему пользуясь лицензиями, не выполняет обязанностей установленных законом и лицензией (не обеспечивает безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами пользователем которых оно является в силу закона, не обеспечивает соблюдения утвержденных правил охраны недр от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, не обеспечивает ведения геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами, представления геологической информации в фонды геологической информации и т.д.), тем самым создает угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, а также угрозу чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Так, не обеспечение надлежащей охраны недр и безопасного их использования, в том числе при их эксплуатации сторонней организацией, может повлечь изъятия из недр воды с превышением допустимых объемов, с нарушением технологии и прочим, что может повлечь разрушение, приведение в негодность недра для дальнейшей их эксплуатации, и полностью лишит источника водоснабжения (жизнеобеспечения) данный населенный пункт. Не выполнение обществом обязанностей лицензиата может привести к подъему воды ненадлежащего качества, попаданию в поднимаемую из недр питьевую воду бактерий и других посторонних веществ и предметов, что ставит под угрозу причинения вреда жизни и здоровью населения города Топки, причинения вреда окружающей среде.

Тогда как, в соответствии с ответом Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кемеровской области от 20.09.2013 №05-119/813, ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 не предоставляло отчетность как пользователем недр за 2012 год по  форме  №1-водопровод и форме 4-ОС «Сведения о текущих затратах на охрану окружающей среды и экологических платежей» (Приказ Росстата от 09.08.2012 N 441 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за сельским хозяйством и окружающей природной средой").

В соответствии с ответом Администрации Топкинского муниципального района от 12.09.2013 г. №18/35-651,  ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 не предоставляло отчетность как пользователем недр в период 2012 – 2013 год о показателях оценки эффективности управления органов исполнительной власти.

В соответствии с ответом Отдела водных ресурсов по Кемеровской области Верхне-Обского БВУ от 10.09.2013 №10-31/1160-н на запрос,  ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 не предоставляло сведений по форме 2-ТП (водхоз) «Сведения об использовании воды за 2012 год» (Приказ Росстата от 19.10.2009 N 230 "Об утверждении статистического инструментария для организации Росводресурсами федерального статистического наблюдения об использовании воды"). Указанные сведения предоставлялись другим юридическим лицом -   ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4205151093.

Не предоставление отчетности безусловно свидетельствует о невыполнении ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 обязанностей недропользователя.

Таким образом, общество по прежнему, в силу статьи 9 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", является пользователем недр, оно обязано выполнять возложенные на него обязанности, в том числе по обеспечению рационального использования, контроля за состоянием, охране недр и прочие обязанности, установленные для реализации цели лицензирования (предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде и пр.). Поскольку указанные недра являются источником питьевого водоснабжения, жизнеобеспечения всего города Топки, неисполнение пользователем недр - ООО «Топкинский водоканал» ИНН 4229007719 возложенных на него обязанностей и условий лицензий, безусловно ставит под угрозу причинения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде.

Поскольку лицензия на определенный участок недр может быть выдана лишь одному