Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2014 по делу n А45-7099/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (статья 8).

Таким федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №395, является Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России).

Минтранс России, действуя на основании и во исполнение указанного предписания, по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, приказом от 08.02.2011 № 40 утвердило Требования, которыми определена система мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 12 Федерального закона № 16-ФЗ).

Пунктом 5 названной статьи предусмотрено, что объектами транспортной инфраструктуры являются технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ).

До дня издания нормативного правового акта правительства РФ, предусмотренного статьей 8 Закона № 16-ФЗ, действуют утвержденные Приказом Минтранса России 08.02.2011 № 40 «Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта» (далее – Требования № 40).

Указанные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 2).

В соответствии с пунктом 5 Требований  № 40 субъект транспортной инфраструктуры обязан:

- образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности (подпункт 5.5);

- разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: Положение (устав) подразделений транспортной безопасности ОТИ и/или ТС субъекта транспортной инфраструктуры (при наличии таких подразделений) (подпункт 5.6.1);

- разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие (подпункт 5.10);

- информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся (подпункт 5.15).

Вместе с тем, подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 16-ФЗ определено, что категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Федерального закона № 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

При этом, ни Порядком ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса России от 29.01.2010 №22, ни Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности, утвержденным приказом Минтранса России от 21.02.2011 №62, ни Требованиями № 40, неисполнение которых вменяется предприятию,  на субъекты транспортной инфраструктуры не возложена обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо о получении результатов категорирования. Следовательно, категорирование носит уведомительный характер.

Таким образом, поскольку все документы, отсутствие которых выявлено Управлением у предприятия, должны разрабатываться применительно к присвоенной категории ОТИ и с учетом оценки уязвимости объектов, равно как и план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, определяющий систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, обязанностям, предусмотренным вышеназванными пунктами Требований № 40, предшествует процедура категорирования с уведомлением субъекта транспортной инфраструктуры о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС, а также о присвоении категории ОТИ и/или ТС, т.е. положения Требований №40 установлены для субъектов транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности  категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а не любого оборудования, используемого предприятием в процессе осуществления уставных видов  деятельности.

Как следует из дополнений к апелляционной жалобе категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, относящихся к ведению Улан-Удэнского центра ОВД филиала «Аэронавигация Восточной Сибири» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», было произведено Росавиацисй 08.04.2014, что подтверждается копией письма Росавиации от 08.04.2014 №8.06-102 и приложенной к нему выпиской из реестра категорированных объектов.

В частности, в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры 03.04.2014 был включен диспетчерский пункт «Вышка» аэропорта Улан-Удэ.

Согласно пункту 2 статьи 9 Федерального  закона № 16-ФЗ  планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры подлежат утверждению компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В целях оценки уязвимости и разработки проекта Плана обеспечения транспортной безопасности объекта «Диспетчерский пункт «Вышка» аэропорта Улан-Удэ ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» был заключен Договор на оказание услуг от 19.05.2014 с обществом с ограниченной ответственностью «Научно-технический центр ЕВРААС».

Как следует из письма  ООО «Научно-технический центр ЕРААС» от 16.09.2014 №794/2   План обеспечения транспортной безопасности объекта «Диспетчерский пункт «Вышка» аэропорта Улан-Удэ ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» Росавиацией не утвержден, т.к. проводится анализ  полученных результатов оценки уязвимости ОТИ.

Таким образом, из материалов дела не усматривается, что заинтересованным лицом в ходе проведения проверки было выявлено в отношении какого или каких ОТИ предприятие должно соблюдать Требования№ 40, ни их наименования, ни того,  по каким признакам и критериям  и какие ОТИ отнесены к таковым ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании не  указано. Доказательств присвоения объектам предприятия  соответствующей категории  в момент проведения проверочных мероприятий или ранее материалы дела не содержат, в отношении каких ОТИ необходимо исполнять предписание узнать не представляется возможным, в связи с чем, довод,  изложенный в отзыве о том, что Улан-Удэнский центр ОВД филиала «Аэронавигация Восточной Сибири» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» является объектом транспортной инфраструктуры, отклоняется апелляционной инстанцией, поскольку в акте проверки заинтересованным лицом таких выводов не указывалось.

Доказательства обратного Управлением в порядке статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ в материалы дела не представлены, не было таковых и при рассмотрении дела судом первой инстанции.

По мнению  суда апелляционной инстанции,  отсутствие  у объекта  транспортной  инфраструктуры присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости, как и ее утверждения и, соответственно, разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, в связи с чем,  суд апелляционной  инстанции приходит к выводу о том, что разработка документов, определенных в пункте 5.6.1 Требований № 40, равно как и исполнение пунктов 5.5, 5.10, 5.15 Требований № 40,  не может не зависеть  от присвоенной категории  уровня безопасности, оценки уровня уязвимости  и наличия плана обеспечения транспортной безопасности применительно к конкретному или  конкретным ОТИ, которые эксплуатируются проверяемым предприятием в конкретном месте проверки. 

В подп. «ж» пункта 5 статьи 1 Федерального закона № 16-ФЗ действительно указано, что  аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств  являются объектами транспортной инфраструктуры, однако, в отношении какого именно объекта выявлены нарушения в ходе проверки заинтересованным лицом не указано.

Отклоняя доводы Управления о том, что в силу подп. «ж» пункта 5 статьи 1 Федерального закона № 16-ФЗ  Улан-Удэнский центр ОВД филиала «Аэронавигация Восточной Сибири» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» и есть объект транспортной инфраструктуры, суд апелляционной инстанции отмечает, что Улан-Удэнский центр ОВД филиала «Аэронавигация Восточной Сибири» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» является одним из структурных подразделений  проверяемого предприятия по месту осуществления им деятельности в г.Улан-Удэ, п.Аэропорт, соответственно указание его наименования является лишь характеристикой субъекта транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что в соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основании своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства и оценив их в порядке статьи 71 АПК РФ, апелляционная инстанция приходит к выводу о недоказанности государственным органом законности вынесенного предписания.

В указанной части выводы суда основаны на неполном исследовании имеющихся в деле доказательств, выводы суда противоречат имеющимся в деле доказательствам, что в силу положений части 3 пункта 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения суда, с принятием по делу в порядке полномочий пункта 2 статьи 269 АПК РФ нового судебного акта об удовлетворении заявленных предприятием требований в полном объеме.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Учитывая, что при проведении проверки объекты  транспортной инфраструктуры, в отношении которых предприятием неправомерно не исполняются  положения Требований № 40 заинтересованным лицом не устанавливались и не указаны как в акте проверки, так и в  оспариваемом предписании,   такое  предписание Управления является незаконным и неисполнимым, а потому апелляционная жалоба предприятия подлежит удовлетворению, а решение Арбитражного суда