Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 по делу n А81-6321/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия [phone], факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, [email protected]

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Омск

03 августа 2011 года

                                                       Дело №   А81-6321/2010

Резолютивная часть постановления объявлена  27 июля 2011 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 августа 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  Шиндлер Н.А.

судей  Золотовой Л.А., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания:  Бондарь И.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4380/2011) Администрации муниципального образования Приуральский район на решение  Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19.04.2011 по делу № А81-6321/2010 (судья Лисянский Д.П.),

по заявлению Администрации муниципального образования Приуральский район (ОГРН 1058900024787, ИНН  8908002134)

к  Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по ЯНАО (ОГРН 1048900005252, ИНН 8901015913)

о признании недействительными пунктов 1, 3, 4, 5 предписания от 08.12.2010 №3

при участии в судебном заседании представителей: 

от Администрации муниципального образования Приуральский район – не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому автономному округу – не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Администрация муниципального образования Приуральский район (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее – Управление, ответчик) о признании недействительным предписания от 08.12.2010 №3.

От заявителя в суд первой инстанции поступило заявление об уточнении заявленных требований, согласно которому заявитель просил дополнить заявленные требования, признать пункт 3 предписания №3 от 08.12.2010 незаконным, основывая требование тем, что в реестре муниципальной собственности Приуральский район объекты защитных сооружений не значатся и муниципальной собственностью не являются, считает, что работа по повышению готовности защитных сооружений не может финансироваться из дотационного бюджета.

В соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суд первой инстанции принял уточнение заявленных требований.

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19.04.2011 по делу № А81-6321/2010 требование Администрации муниципального образования Приуральский район удовлетворены частично. Признан незаконным пункт 1 предписания от 08.12.2010 №3, выданного Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому автономному округу Администрации муниципального образования Приуральский район. В удовлетворении остальной части требований заявителя отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что в пункте 1 предписания № 3 Главным правлением МЧС России по ЯНАО конкретно не указано, какие действия должен совершить заявитель в целях устранения нарушения. Пункты 3, 4, 5 предписания № 3 признаны судом первой инстанции законными и обоснованными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда изменить, признать незаконными пункты 1, 3, 4, 5 предписания от 08.11.2010 № 3.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что в реестре муниципального образования Приуральский район не значатся и муниципальной собственностью не являются. Паспорта противорадиационных укрытий не могут считаться действительными и соответственно доказательством существования данных объектов. Кроме того, требования пункта 3 предписания № 3 является несостоятельным, поскольку от Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по ЯНАО в адрес Администрации поступило письмо с просьбой организовать работу по подготовке необходимых документов для снятия с учета защитных сооружений гражданской обороны в поселке Харп, утративших свои защитные силы. Пунктом 4 предписания № 3 ответчик обязал Администрацию определить порядок создания эвакуационной комиссии Приуральского района, состав, группы управления. Вместе с тем, ответчик утверждает, что в материалах дела имеются копии соответствующих актов о создании эвакуационных комиссий с утверждением перечня функциональных обязанностей их членов принятые органами местного самоуправления поселений. Утверждает, что эвакуация граждан поселений отнесена к полномочиям самих поселений. По пункту 5 предписания № 3 податель жалобы указал, что ни одно предприятие муниципального образования Приуральского района не включено в перечень Приказа МЧС РФ от 28.02.2003 № 105 и Постановления Правительства № 240, которые должны разрабатывать планы ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

От Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому автономному округу поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

До начала судебного заседания от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ямало-Ненецкому автономному округу поступило письменное ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие лица, участвующего в деле. Данное ходатайство судом апелляционной инстанции удовлетворено.

В порядке статьи 156 АПК РФ рассмотрение апелляционной жалобы проводилось в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора ЯНАО по пожарному надзору от 08.11.2010 №5 Управлением надзорной деятельности ГУ МЧС России по ЯНАО в период с 22.11.2010 по 17.12.2010 была проведена внеплановая проверка в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС органами местного самоуправления МО Приуральский район, на предмет выполнения пунктов предписания №2 от 21.04.2010.

В ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения:

1. План гражданской обороны муниципального образования Приуральский район не соответствует предъявляемым требованиям, так как в плане не учтены и не оформлены рекомендованные приложения. План ГО не согласован и не утвержден в установленном порядке. Графические документы Плана ГО требуют переработки. Планирование первоочередного обеспечения населения, пострадавшего при ведении военных действий или в следствии этих действий водой, тепло- и электроэнергией не осуществляется.

2. Не разработан план совершенствования учебно-материальной базы муниципального образования. Учебно-консультативный пункт функционирует нерегулярно. Организационные и планирующие документы разработаны не в полном объеме. Контроль за обучением со стороны органов местного самоуправления не производится.

3. Работа по повышению готовности защитных сооружений в муниципальном образовании не организована. Вопросы предоставления установленным группам населения защитных сооружений в плане гражданской обороны и приложения к плану не спланированы. Контроль за поддержанием в технически исправном состоянии и готовностью к приему укрываемых в установленные сроки в имеющихся защитных сооружениях не организован.

4. Постановление о создании эвакуационной комиссии Приуральского района, определяющего ее состав. Группы управления, утверждающее положение об эвакуационной комиссии отсутствует. Функциональные обязанности членов эвакуационной комиссии не разработаны и не утверждены.

5. Не разработан и не согласован план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории муниципального образования Приуральский район.

По итогам проверки составлен акт проверки и выдано предписание от 08.12.2010  № 3 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Полагая, что пункты 1, 3, 4, 5 предписания не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы заявителя, Администрация муниципального образования Приуральский район обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании указанных пунктов незаконными.

19.04.2011 Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа принято решение, которое обжаловано Администрацией в порядке апелляционного производства.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 2 ст.8 Федерального закона от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее Закон № 28-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения.

В соответствии с пунктами 5, 6  Приказа МЧС России от 14.11.2008 №687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях», ведение гражданской обороны на муниципальном уровне и в организациях заключается в выполнении мероприятий по защите населения (работников), материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (организации) от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и осуществляется на основании планов гражданской обороны и защиты населения муниципальных образований и планов гражданской обороны организаций. Планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны) определяют объем, организацию, порядок, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению гражданской обороны в установленные степени готовности при переводе ее с мирного на военное время и в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как следует из материалов дела, Администрацией муниципального образования Приуральский район был разработан «План гражданской обороны муниципального образования Приуральский район» представлен на согласование в ГУ МЧС России по ЯНАО, указанный план рассмотрен и направлен главе муниципального образования Приуральский район для дальнейшей доработки, так как по результатам рассмотрения были выявлены замечания, согласование которых не представлялось возможным.

Пунктом 1 предписания № 3 от 08.12.2010 Администрации муниципального образования Приуральский район предписано переработать план гражданской обороны в соответствии с ранее доведенными требованиями руководящих документов.

Вместе с тем, как правильно отметил, суд первой инстанции, в указанном пункте предписании №3 Главным правлением МЧС России по ЯНАО конкретно не указано, какие действия должен совершить заявитель в целях устранения нарушения, в связи с чем является недопустимым выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых орган государственного контроля (надзора) выявил факт нарушения.

Положения ненормативного акта не должны содержать формулировок, не позволяющих однозначно определить, какие именно действия необходимо совершить лицу в целях прекращения нарушения в области гражданской обороны, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду их неясности приведет к применению в отношении последнего соответствующих санкций, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Таким образом, пункт 1 предписания от 08.12.2010 №  3 является незаконным.

Что касается пункта 3 предписания № 3, то суд апелляционной инстанции, как и суд первой инстанции исходит из следующего.

Согласно Порядку содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время (утв. Приказом МЧС РФ от 21.07.2005 № 575), содержание защитных сооружений гражданской обороны в мирное время обязано обеспечить постоянную готовность помещений и оборудования систем жизнеобеспечения к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в защитных сооружениях гражданской обороны, как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

В силу части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе, осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам