Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2011 по делу n А46-1871/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

Федеральное агентство по энергетике (в настоящее время упразднено; его функции переданы Министерству энергетики Российской Федерации) руководствуется Методикой при подготовке графика поставок СУГ для бытовых нужд населения (балансовые задания) с учетом заявок на потребности в СУГ для бытовых нужд населения Российской Федерации, представляемых уполномоченными ГРО по форме, согласно приложению № 3 к Методике.

В разделе IV Методики «Подготовка графиков прикрепления субъектов Российской Федерации к компаниям - производителям сжиженных газов на месяц» указано, что для включения новой уполномоченной ГРО в график прикрепления субъектов Российской Федерации к компаниям - производителям СУГ (утверждается по форме, согласно приложению № 8 к Методике) необходимо предоставить в Федеральное агентство по энергетике копию решения правительства (администрации) субъекта Российской Федерации о назначении ГРО уполномоченной по данному субъекту. Права уполномоченных ГРО подлежат подтверждению правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации не реже одного раза в год. Для ведения реестра ГРО Минэнерго запрашивает копии устава, свидетельства о постановке на учет в налоговые органы, региональные органы статистики, лицензии на осуществление деятельности, информацию о количестве квартир газифицированных сжиженным газом, которые обеспечиваются данной организацией, и другие документы.

Согласно письму Департамента переработки нефти и газа Министерства энергетики Российской Федерации от 01.09.2010 № 06-881, представленному в Омское УФАС России Министерством, приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 01.02.2005 № 16, которым утверждена Методика, является действующим нормативным актом.

Вместе с тем, Департамент переработки нефти и газа Министерства энергетики Российской Федерации отмечает, что, начиная с 2009 года, Правительством Российской Федерации не принимаются постановления о поставках СУГ на внутренний рынок, и графики поставок СУГ для бытовых нужд населения Российской Федерации, утверждаемые Министерством энергетики Российской Федерации в целях недопущения возникновения дефицита предложения СУГ на внутреннем рынке, носят рекомендательный характер.

Также Департамент переработки нефти и газа Министерства энергетики Российской Федерации в письме от 01.09.2010 № 06-881 указывает, что для включения ГРО в график прикрепления субъектов Российской Федерации к компаниям - производителям СУГ в 2010 году Министерство энергетики Российской Федерации запрашивает следующие документы:

копию решения правительства (администрации) субъекта Российской Федерации о назначении ГРО уполномоченной по данному субъекту;

копию устава, свидетельства о постановке на учет в налоговые органы, региональные органы статистики, лицензию на осуществление деятельности, реквизиты организации;

материалы по обоснованию объемов потребления СУГ населением субъекта Российской Федерации в разрезе муниципальных образований и населенных пунктов с указанием количества потребителей (человек), имеющих постоянную регистрацию (прописку) по месту жительства, а также расчеты объемов потребления СУГ и обоснование выбранных расчетных коэффициентов (руководствоваться Методикой расчета норм - потребления СУГ населением при отсутствии приборов учета газа, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.08.2009 № 340).

Как сообщает Департамент переработки нефти и газа Министерства энергетики Российской Федерации, в обосновывающих материалах необходимо представлять информацию об уполномоченных ГРО и их объектах обслуживания, а также об утвержденных программах газификации населенных пунктов субъекта Российской Федерации природным газом с указанием сроков ввода объектов газификации.

При этом в письме Департамента переработки нефти и газа Министерства энергетики Российской Федерации от 01.09.2010 № 06-881 отсутствует указание о том, какую информацию об уполномоченных ГРО и их объектах обслуживания необходимо представлять в рамках обосновывающих материалов.

Одновременно в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы газоснабжения, не предусмотрены критерии отнесения ГРО к уполномоченным ГРО по поставке СУГ для бытовых нужд населению.

В Правилах поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 № 162, и в Правилах пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2001 № 317, содержатся два различных определения ГРО:

«газораспределительные организации» - специализированные республиканские, краевые, областные, городские, межрайонные, сельские организации, занятые развитием и эксплуатацией систем газоснабжения территорий, обеспечением покупателей газом, а также оказывающие услуги по транспортировке газа по своим сетям (пункт 3 Правил № 162). При этом Правила № 162 определяют отношения между поставщиками и покупателями газа, в том числе газотранспортными организациями и ГРО, и обязательны для всех юридических лиц, участвующих в отношениях поставки газа через трубопроводные сети (пункт 1 Правил № 162);

«газораспределительная организация» - специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Газораспределительной организацией может быть организация - собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию (пункт 2 Правил № 317).

Положения Правил № 317, равно как и положения Методики, по обоснованному заключению Омского УФАС России,  вообще не учитывают наличие снабжения населения сжиженным газом для бытовых нужд, который поставляется в баллонах.

В соответствии с пунктом 3 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением  Правительства Российской Федерации от 21.07.2008  № 549 специализированная организация - ГРО, допущенная в установленном законодательством Российской Федерации порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию ВДГО и имеющая аварийно-диспетчерскую службу либо заключившая договор об оказании услуг аварийно-диспетчерской службы.

При этом определение понятия «ГРО» в Правилах № 549 не дано.

Указом Губернатора Омской области от 30.03.2004  № 72 «Об организации деятельности Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области» утверждено Положение о Министерстве, согласно пункту 1 которого Министерство является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в сфере распределения газа и осуществления газификации.

Министерство проводит отбор ГРО, назначаемых Правительством Омской области уполномоченными ГРО по поставке СУГ для бытовых нужд населению Омской области (подпункт 5.1 пункта 13 Положения о Министерстве; введен указом Губернатора Омской области от 26.04.2010  № 40).

Однако, в настоящее время в законодательстве отсутствуют утвержденный порядок и критерии, в соответствии с которыми Министерство проводит отбор ГРО, сроки проведения такого отбора и сроки подготовки Министерством заявки (заявок) на потребности в СУГ для бытовых нужд населения Омской области на соответствующий год (что, по мнению антимонопольного органа, является конечным этапом проведения вышеупомянутого отбора ГРО), а также отсутствуют порядок и критерии, по которым Правительство Омской области назначает ГРО уполномоченной (уполномоченными) по поставке СУГ для бытовых нужд населению Омской области.

Таким образом, суд первой инстанции, учтя указанные обстоятельства, а также основной принцип правового регулирования, действующий в отношении органов, осуществляющих публичные полномочия,  и должностных лиц - «дозволено только то, что  прямо предусмотрено законом» (разрешительное регулирование), обоснованно пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований Минстроя Омской области.

Суд первой инстанции также правомерно отклонил довод заявителя  о том, что Министерство запрашивало у претендентов на включение в список уполномоченных ГРО одинаковый перечень документов и, следовательно, не допускало никаких ограничений деятельности хозяйствующих субъектов (страница 2 заявления Министерства), так как он противоречит имеющимся в деле № 05/26-10 материалам.

Требования Министерства о представлении хозяйствующими субъектами в рамках отбора ГРО документов и информации сформулированы в письмах Министерства от 28.09.2010  № МСЖК-7066, от 06.10.2010  № МСЖК-7373, от 01.11.2010 № МСЖК-8276, от 03.11.2010  № МСЖК-8356. При этом письмо Министерства от 28.09.2010 № МСЖК-7066 в адрес ООО ПКФ «Техсинтез» не направлялось.

Как следует из представленных ООО ПКФ «Техсинтез» в дело № 05/26-10 материалов, 16.11.2010  Министерством получено письмо ООО ПКФ «Техсинтез» от 12.11.2010  № 8, в котором общество сообщило о представлении перечня абонентов в порядке, определенном административно-территориальным делением Омской области, с указанием количества квартир, газифицированных сжиженным газом, и других документов.

Письмом от 26.11.2010  № 2 ООО ПКФ «Техсинтез» направило в Министерство (вх. от 01.12.2010) ответ на запрос Министерства от 01.11.2010  № МСЖК-8276. приложив к нему документы, подтверждающие наличие у Общества ремонтной базы, базы хранения СУГ, обменного баллонного парка, документы об аттестации обслуживающего персонала, документацию на газонаполнительный пункт, данные о наличии аварийно-диспетчерской службы.

Подготовленный Министерством 15.11.2010  пакет документов, в частности: проект письма в Министерство энергетики Российской Федерации, заявка на потребности в СУГ для бытовых нужд населения Омской области на 2011 год (по уполномоченным ГРО - ОАО «Омскоблгаз», ОАО «Омскгоргаз») с приложениями (сводная заявка на включение в график поставок СУГ на 2011 год, распределение объемов СУГ для обеспечения бытовых нужд населения в 2011 году по уполномоченным организациям, сведения о газификации населенных пунктов природным газом), обосновывающие материалы, был направлен в Правительство Омской области без учета документов ООО ПКФ «Техсинтез», направленных в Министерство письмами от 12.11.2010  и 26.11.2010.

При этом сроки, строго в течение которых необходимо проводить отбор ГРО и составлять заявку на потребности в СУГ для бытовых нужд населения, законодательством не установлены.

Также согласно имеющимся в деле № 05/26-10 материалам (письма Омского филиала ОБСГ ОАО «СГ-транс» от 12.10.2010  № 643, от 18.10.2010 № 651) Омский филиал ОБСГ ОАО «СГ-транс» не представил в Министерство выписку из реестра энергоснабжающих организаций, в отношении которых осуществляется государственное регулирование тарифов, и перечень абонентов в порядке, определенном административно-территориальным делением Омской области, с указанием количества квартир, газифицированных сжиженным газом, что явилось для Министерства одним из оснований для не включения ОАО «СГ-транс» в заявку на потребности в СУГ для бытовых нужд населения Омской области на 2011 год.

В то же время ОАО «Омскгоргаз», не представившее аналогичные материалы (письмо ОАО «Омскгоргаз» от 19.10.2010 № 12/3293-12/04), в указанную заявку включено (письмо Министерства от 15.11.2010 № МСЖК-8681).

Суд первой инстанции также верно отметил, что в Методике организации работы по сбору и обработке информации по учету производства и поставок СУГ потребителям Российской Федерации, которой руководствовалось министерство при формировании своей позиции, не предусмотрены порядок, критерии, сроки проведения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации отбора ГРО, в том числе перечень документов, которые хозяйствующим субъектам - ГРО необходимо было представить в Министерство для участия в отборе, о чем указано в пункте 5 оспариваемого решения Омского УФАС России от 17.01.2011. При этом в апелляционной жалобе заявитель по существу не оспаривает отсутствие в данном акте таковых положений.

Согласно Концепции развития рынка сжиженного газа для бытовых нужд, одобренной распоряжением Правительства РФ от 03.07.2003 № 908-р, сжиженный газ поставляется потребителям коммунально-бытового сектора, в том числе населению, в баллонах или с использованием групповых резервуарных установок.

ООО ПКФ «Техсинтез», Омский филиал ОБСГ ОАО «СГ-транс», в том числе, осуществляют реализацию сжиженного газа населению в баллонах.

Суд первой инстанции также верно отметил, что Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002  № 317, на которых в том числе Министерство основывалось при проведении отбора ГРО, назначаемых Правительством Омской области уполномоченными ГРО по поставке СУГ для бытовых нужд населению Омской области,, не распространяются на потребителей, использующих газ для бытовых нужд в жилых и общественных зданиях.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что заявителем не отклонен вывод суда первой инстанции о том, что имеющихся в деле № 05/26-10 материалов, писем Министерства от 28.09.2010 № МСЖК-7066, от 06.10.2010 № МСЖК-7373, от 01.11.2010 № МСЖК-8276, от 03.11.2010 № МСЖК-8356, подтверждают, что при проведении в 2010 году отбора ГРО Министерством был определен перечень «претендентов на включение в список уполномоченных ГРО» (понятие использовано Министерством на странице 2 заявления): ОАО «Омскоблгаз», ОАО «Омскгоргаз», ООО ПКФ «Техсинтез», Омский филиал ОАО «СГ-транс». Вместе с тем,  Министерством применялись различные подходы в оценке представленных указанными хозяйствующими субъектами документов и информации.

Ссылка заявителя  на решение арбитражного  суда от 16.06.2009 по делу № А46-10676/2009 правомерно отклонена судом первой инстанции, как не имеющая отношения к существу рассматриваемого спора и не влияющая на выводы суда по настоящему делу, при этом в апелляционной иснтанции также не приведено каким образом выводы данного решения влияют на существо настоящего судебного акта.

В связи с этим суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что судом первой инстанции было принято законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Омской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не