Финансово-правовое регулирование страхования и предмет финансового права
СТРАХОВАНИЯ И ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО
ПРАВА
В.В. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников
Вадим Валентинович - кандидат юридических
наук (Воронежский государственный
университет).
В финансово-правовой науке
по-прежнему остро стоит вопрос об
определении предмета и системы финансового
права. Одним из наиболее "уязвимых" участков
на границе финансово-правового
регулирования можно считать отношения в
сфере страхования. Следует признать, что
единый научный подход по данной
проблематике отсутствует. Можно лишь
отметить тенденцию уменьшения
финансово-правовой составляющей в системе
регулирования страховых отношений в связи
с прекращением государственной страховой
монополии. Ввиду того, что подавляющее
большинство страховых организаций, а
значит, соответствующих фондов денежных
средств имущественно и организационно
отделено от государства, отношения в сфере
страхового дела стали регулироваться
главным образом нормами гражданского и
административного права. Иными словами,
деятельность страховых организаций,
основанных на частной форме собственности,
не является составной частью финансовой
деятельности государства <*>. Однако
развитие самих страховых отношений, а равно
нормативной базы их регулирования в
последние годы заставляют еще раз
критически рассмотреть вопрос о роли и
пределах финансово-правового
регулирования в сфере страхования.
--------------------------------
<*> Карасева М.В.
Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 52
- 53.
При рассмотрении заявленной темы
необходимо отталкиваться от двух начальных
посылок. Во-первых, это традиционное
определение финансового права как отрасли
права, регулирующей отношения по
образованию, распределению и использованию
государственных и муниципальных фондов
денежных средств <*>. Во-вторых, это
определение страхования как отношений по
защите интересов физических и юридических
лиц Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований при наступлении определенных
страховых случаев за счет денежных фондов,
формируемых страховщиками из уплаченных
страховых премий (страховых взносов), а
также за счет иных средств страховщиков
<**>. При этом важнейшим условием
страхования является вероятностный,
случайный характер страхового события
(страхового случая) <***>.
--------------------------------
<*> См.: Финансовое
право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2000.
С. 35 - 36; Финансовое право Российской
Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ,
2002. С. 36; Финансовое право / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, 2003.
С. 7, 22; Крохина Ю.А. Финансовое право России.
М., 2004. С. 44.
<**> Ст. 2 Закона Российской
Федерации "Об организации страхового дела в
Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1
(в ред. Федерального закона от 10 декабря 2003
г. N 172-ФЗ).
<***> Фогельсон Ю.Б. Введение
в страховое право. М.: Юристъ, 2001. С.
19.
Среди ученых юристов распространен
взгляд на страховое право (регулятор
страховых отношений) как на комплексную
отрасль, включающую в себя нормы частного и
публичного права, что объективно отражает
наличие частных и публичных интересов в
сфере страхования <*>. Необходимо сразу
отметить, что публичное страхование - не
всегда обязательное, равно как и частное -
не всегда добровольное. Наглядный пример -
добровольное участие в обязательном
пенсионном страховании, обязательном
социальном страховании. Это не алогизм,
поскольку добровольным является только
вступление в существующую систему
отношений, детально урегулированных
законом, конкретные же условия - строго
обязательные. С другой стороны, в последнее
время активно развивается обязательное
страхование, регламентированное
преимущественно нормами гражданского
права, в частности, обязательное
страхование гражданской ответственности
владельцев транспортных средств. То
обстоятельство, что в страховании нет
четкого разграничения между частным и
публичным началом, еще раз подтверждает
вывод И.А. Покровского о том, что границы
частного и публичного права не
представляют резкой демаркационной линии.
По обе стороны как в области публичного, так
и в области частного права всегда есть
отступления в сторону противоположного
принципа <**>.
--------------------------------
<*> См., например: Райхер В.К.
Общественно-исторические типы страхования.
М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 189; Брагинский М.И.
Договор страхования. М.: Статут, 2000. С. 133;
Белых В.С., Кривошеев И.В. Страховое право. М.:
НОРМА, 2004. С. 3.
<**> См.: Покровский И.А.
Основные проблемы гражданского права. М.:
Статут, 1999. С. 37.
Связующим звеном между
частноправовым и публично-правовым началом
в страховании выступает общая
социально-экономическая сущность
страхования как процесса формирования
целевых фондов денежных средств и их
использования при наступлении страховых
случаев. Страховое право отличает также
однообразие терминологии при
регулировании различных по отраслевой
принадлежности отношений (застрахованное
лицо, страхователь, страховщик, страховой
риск, страховой случай и т.д.).
Публично-правовые отношения в сфере
страхования регулируются нормами не только
финансового, но также конституционного,
административного права и права
социального обеспечения. С другой стороны,
нельзя произвольно расширять границы
финансово-правового института страхования
в системе финансового права. Нет
необходимости размывать особенную часть
финансового права, включая в институт
страхования отношения по бюджетному
процессу, в том числе по бюджетному
процессу в части государственных
внебюджетных фондов, налогообложение
страховых организаций, лицензирование
страховой деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Мамедов А.А.
Финансовые правоотношения в сфере
страхования // Финансовое право. 2004. N 2. С. 70 -
72.
Как известно, для определения
отраслевой природы правоотношений
необходимо руководствоваться критериями
предмета и метода правового регулирования.
Принимая во внимание свойства предмета и
метода финансового права, можно предложить
следующий тест для выявления публичной
(финансово-правовой) составляющей в
страховых отношениях <*>.
--------------------------------
<*> На наш взгляд,
финансово-правовая природа страховых
отношений не может быть выявлена при помощи
таких признаков, как установление
государством видов и условий обязательного
страхования, а также наличие
государственного контроля или
непосредственное участие в правоотношении
уполномоченного государством органа
(Колосюк В.В. Государственное обязательное
страхование как институт финансового права
// Финансово-правовая доктрина
постсоциалистического государства. Вып. 1.
Черновцы, 2003. С. 351). Существует, как известно,
обязательное гражданско-правовое
страхование, определяемое законом, а
деятельность страховщика подлежит
государственному контролю независимо от
вида страхования.
1. Правовой статус
страховщика, особенности контроля за его
деятельностью. О публично-правовом статусе
страховщика свидетельствует, в частности,
отсутствие рынка страховых услуг,
подлежащего регулированию Федеральным
законом "О защите конкуренции на рынке
финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ, а
также отсутствие контроля со стороны
Федеральной службы страхового надзора.
2. Правовой режим страхового фонда
(фондов).
3. Цели деятельности
страховщика и иных участников страхового
правоотношения. В частности, публичные
интересы могут быть обусловлены высокой
вероятностью и значительным количеством
страховых случаев.
4. Отсутствие
диспозитивных, в частности договорных,
начал в регулировании страховых
отношений.
5. Правовая природа страховых
взносов, механизм их уплаты.
6. Характер
санкций за неуплату страховых взносов и
иные правонарушения в сфере страхования.
7. Общая направленность правового
регулирования. Возможность применения к
страховым правоотношениям положений
Налогового кодекса РФ (Гражданского
кодекса РФ).
Применяя указанный тест к
имеющимся на сегодняшний день страховым
отношениям, можно структурно обозначить
финансово-правовой институт страхования и
его границы.
I. Во-первых, нормами
финансового права регулируются отношения
по образованию, распределению и
использованию фондов денежных средств в
системе обязательного социального
страхования.
Обязательное социальное
страхование в Российской Федерации (далее -
ОСС) регулируется "рамочным" нормативным
актом - Федеральным законом "Об основах
обязательного социального страхования" от
16 июля 1999 г. N 165-ФЗ, законами о конкретных
видах ОСС - Федеральным законом "Об
обязательном социальном страховании от
несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний" от 24 июля 1998
г. N 125-ФЗ, Федеральным законом "Об
обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. N
167-ФЗ, Законом РФ "О медицинском страховании
граждан в РФ" от 28 июня 1991 г. N 1499-1 и иными
нормативными актами.
Финансово-правовая природа отношений в
системе ОСС обусловлена следующими
причинами.
1. Страховщиками выступают
государственные внебюджетные фонды - Фонд
социального страхования РФ, Пенсионный
фонд РФ <*>. Неоднократно отмечалось, что
содержание деятельности органов
государственных внебюджетных фондов
(властно-распорядительная) не
соответствует их организационно-правовой
форме (государственное финансовое
учреждение) <**>. Не вызывает сомнения тот
факт, что государственные внебюджетные
фонды реализуют не частную, а публичную (в
том числе публичную налоговую <***>)
правосубъектность. В отношении них не
действуют положения Федерального закона "О
защите конкуренции на рынке финансовых
услуг" и не распространяется общий
страховой надзор.
--------------------------------
<*> Федеральный и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования
формально не являются страховщиками,
однако выполняют часть их функций -
аккумулируют и распределяют средства на
обязательное медицинское страхование.
<**> См., например: Сенных Л.Н. Социальная
защита населения: Административно-правовое
регулирование системы управления. Воронеж:
Изд-во Воронежского ун-та, 2002. С. 23.
<***>
См., например: Винницкий Д.В. Субъекты
налогового права. М.: НОРМА, 2000. С. 150.
2.
Бюджеты государственных внебюджетных
фондов включены в бюджетную систему,
соответствующие средства находятся в
федеральной собственности (ст. 10, 143 БК РФ).
Порядок составления, утверждения и
исполнения бюджетов государственных
внебюджетных фондов производится по
правилам бюджетного процесса.
3.
Страховщики в отношениях по ОСС преследуют
исключительно публичные, общественно
значимые цели. Наступление страхового
случая (достижение пенсионного возраста,
болезнь и др.) отличается высокой степенью
вероятности, что затрагивает интересы
значительного числа граждан. Создание
системы ОСС обусловлено конституционной
гарантией социального обеспечения по
возрасту, в случае болезни, инвалидности,
потери кормильца и в иных случаях,
установленных законом (статья 39
Конституции РФ). Согласно ст. 4 Федерального
закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ ОСС основано на
таких принципах, как его всеобщий
обязательный характер, государственная
гарантия соблюдения прав застрахованных
лиц на защиту от социальных страховых
рисков и исполнение обязательств по ОСС
независимо от финансового положения
страховщика, обязательность уплаты
страхователями страховых взносов и (или)
налогов.
4. Правоотношения в сфере ОСС
лишены какой-либо диспозитивности, а
подчинены исключительно императивным
началам. Страхователь лишен возможности
отклониться от модели поведения,
установленной законом, в частности, выбрать
страховщика, повлиять на определение
страхового случая, размер страховых
взносов и т.д. Имея сходство с обязательным
гражданско-правовым страхованием
(страхование гражданской ответственности
владельцев транспортных средств, жизни и
здоровья пассажиров и т.д.), ОСС остается в
сфере публично-правового регулирования.
Обязательное гражданско-правовое
страхование, хотя и осуществляемое в силу
закона, предполагает заключение договора
страхования, оставляет страхователю право
на выбор страховой организации, т.е.
предполагается наличие конкурентного
рынка страховых услуг, а также возможность
влиять на определенные условия договора.
5. По правовой природе основной источник
средств ОСС - страховые взносы на
обязательное пенсионное страхование и
обязательное социальное страхование от
несчастных случаев на производстве
являются обязательными платежами, хотя
формально они не входят в систему налогов и
сборов (ст. 13 - 15 НК РФ). Страховые взносы по
признаку их индивидуальной возмездности
нельзя отнести к налогам <*>, несмотря на
то что к отношениям, связанным с уплатой
страховых взносов, субсидиарно применяется
законодательство о налогах и сборах. Такое
применение еще не означает полного
тождества страховых взносов и налогов, но
свидетельствует об их некоторых общих
признаках. Таким признаком является
обязательность уплаты, обеспечиваемая
сходными мерами контроля и
государственного принуждения. Имеется и
другая точка зрения, согласно которой
страховые взносы являются целевыми
налогами <**>. Думается, что выход из
ситуации заключается в отнесении страховых
взносов не к налогам, а к иным "обязательным
платежам". Термин "обязательные платежи"
широко используется в законодательстве о
банкротстве и уже включен в НК РФ (ст. 30).
--------------------------------
<*> См: Калинина Л.
Об уплате пени за несвоевременное
перечисление страховых взносов в
Пенсионный фонд РФ // Экономика и жизнь. 1995. N
28. С. 15; Украинский Р.В. Правовая природа
страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование // Законодательство.
2002. N 8. С. 48 - 53; Орлова Н.Н. Правовая природа
страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование // Ваш налоговый
адвокат. 2002. N 3 (21) С. 18 - 26; Злобин Н.Н. Налог
как правовая категория: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9; Гонтмахер Е. По
какому пути будет развиваться система
социального страхования // Российская
газета. 2004. 28 августа. См. также: Определение
Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N
28-О, Определение Конституционного Суда РФ
от 4 марта 2004 г. N 49-О.
<**> Шевелева Н.А. О
понятии налога в российском
законодательстве // Правоведение. 1994. N 5 - 6. С.
102; Пепеляев С.Г. Взносы в Пенсионный фонд:
социальный налог или компенсационные
платежи? // Налоговый вестник. 1998. N 5. С. 3 -
6.
6. Санкции, предусмотренные ст. 22.1, 22.2
Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ,
ст. 25 - 27 Федерального закона от 15 декабря 2001
г. N 167-ФЗ, ст. 17 Федерального закона "Об
индивидуальном (персонифицированном) учете
в системе обязательного пенсионного
страхования" от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ, включают
в себя меры карательного (штраф)
