Финансово-правовое регулирование страхования и предмет финансового права
и восстановительного (взыскание
неуплаченных страховых взносов и пени)
характера. Указанные санкции носят
публично-правовой характер и схожи с
налоговыми санкциями <*>. С другой
стороны, они имеют мало общего с
последствиями несоблюдения условий
обязательного страхования, указанными в ст.
937 ГК РФ. Таким образом, наряду с
регулятивными финансовыми
правоотношениями в системе ОСС возникают и
охранительные финансово-правовые
отношения.
--------------------------------
<*>
См.: Гонзус И.П. Проблемы применения
ответственности за нарушение
законодательства об обязательном
пенсионном страховании // Вестник Высшего
Арбитражного Суда РФ. 2003. N 12. С. 132 - 139.
7.
Правовое регулирование отношений в системе
ОСС имеет ярко выраженный
публично-правовой характер. К отношениям по
аккумулированию средств в фонды ОСС
субсидиарно применяются нормы НК РФ.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 16 июля
1999 г. N 165-ФЗ (в ред. Федерального закона от 5
марта 2004 г. N 10-ФЗ) "отношения, связанные с
установлением и уплатой платежей на ОСС,
контроль за их уплатой, обжалование
действий (бездействия) должностных лиц,
привлечение к ответственности виновных лиц
регулируются настоящим Федеральным
законом, федеральными законами о
конкретных видах ОСС, законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах".
Применение же норм ГК РФ, а также Закона РФ
"Об организации страхового дела в
Российской Федерации" к отношениям по ОСС
либо исключается, либо ограничено узким
сектором данных отношений. На это будет
обращено внимание в дальнейшем.
На
основании изложенного можно сделать вывод,
что нормами финансового права регулируются
основанные на властном подчинении
имущественные и связанные с ними
неимущественные отношения по образованию,
распределению и использованию целевых
денежных фондов в системе обязательного
социального страхования.
II. Во-вторых,
финансовые правоотношения имеют место в
сфере обязательного государственного
страхования (ОГС) наряду с гражданскими
правоотношениями. Согласно п. 3 ст. 927 ГК РФ
законом могут быть предусмотрены случаи
обязательного страхования жизни, здоровья
и имущества граждан за счет средств
соответствующего бюджета (обязательное
государственное страхование). Для
государства соответствующие расходы
одновременно являются страховыми взносами
и бюджетными ассигнованиями, чем и
обусловлена финансово-правовая природа
отношений по выделению средств из бюджета
на финансирование системы ОГС.
Значительная часть отношений по ОГС, в
частности, между страхователем (органом
исполнительной власти) и страховой
организацией, между страховой организацией
и застрахованным лицом по поводу выплаты
страховой суммы, носят частноправовой
характер и регулируются нормами
гражданского права. Это обусловлено тем,
что для страховщика осуществление такого
вида страхования не является обязательным,
он действует в своих частных интересах
(извлечение прибыли), реализуя частную
правосубъектность. Одной из особенностей
заключения договора ОГС является
конкурсный отбор страховой организации в
соответствии со ст. 13 Федерального закона "О
защите конкуренции на рынке финансовых
услуг" от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ.
Система
нормативно-правового регулирования
отношений по ОГС представлена значительным
числом актов. Они весьма подробно освещены
в вышеуказанных учебниках по финансовому
праву.
III. К сфере финансово-правового
регулирования следует отнести отношения по
страхованию вкладов физических лиц в
банках, точнее, имущественные и связанные с
ними неимущественные отношения по
образованию, распределению и использованию
фонда обязательного страхования вкладов,
предусмотренного Федеральным законом "О
страховании вкладов физических лиц в
банках РФ" от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ. Данный
вид страхования - новый для Российской
Федерации, однако во многих странах он
успешно функционирует уже давно.
Финансово-правовая природа значительного
числа норм Федерального закона от 23 декабря
2003 г. N 177-ФЗ обусловлена следующим.
1.
Страховщик - Агентство по страхованию
вкладов имеет статус государственной
корпорации (некоммерческой организации).
Представляется, что данная специфическая
организационно-правовая форма может быть
отнесена, по зарубежной терминологии, к
юридическим лицам публичного права.
Государственная корпорация создается
исключительно Российской Федерацией на
основании закона для осуществления
социальных, управленческих или иных
общественно полезных целей. Эта
организационно-правовая форма близка по
юридической конструкции к учреждению,
однако Российская Федерация как учредитель
не отвечает по обязательствам
государственной корпорации. Данное
обстоятельство, видимо, и обусловило
закрепление за Агентством статуса именно
государственной корпорации, что
привлекательно для государства,
ограничивающего пределы имущественной
ответственности бюджета, но сохраняющего
за собой рычаги управления финансами.
Соответствующие рычаги предусмотрены,
например, статьями 24, 42 Федерального закона
от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ.
Публично-правовой статус Агентства
подтверждается и таким немаловажным
обстоятельством, как наделение его
широкими полномочиями в процессе
банкротства кредитных организаций в
соответствии со ст. 50.20 Федерального закона
"О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций" от 25 февраля 1999 г. N
40-ФЗ в ред. Федерального закона от 20 августа
2004 г. N 121-ФЗ. Так, Агентство в силу Закона
является конкурсным управляющим при
банкротстве кредитных организаций, имевших
лицензию Банка России на привлечение
средств физических лиц во вклады, может
участвовать во временной администрации,
назначаемой Банком России.
Как в ОСС, в
страховании банковских вкладов не
допускается участие иных субъектов, помимо
Агентства, в качестве страховщика, т.е.
отсутствует рынок страховых услуг.
Сказанное выше позволяет, на наш взгляд,
считать Агентство по страхованию вкладов,
как и ранее существовавшее Агентство по
реструктуризации кредитных организаций,
обладающим соответствующей компетенцией в
сфере финансовой деятельности государства,
следовательно, субъектом финансового права
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Пахалина Т.А. Финансово-правовые элементы
правоотношений, складывающихся в процессе
реструктуризации обязательств кредитной
организации // Финансовое право. 2003. N 1. С.
10.
2. Фонд обязательного страхования
вкладов, учитываемый отдельно от иного
имущества Агентства, принадлежит
последнему на праве собственности (ст. 33
Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N
177-ФЗ, ст. 7.1 Федерального закона "О
некоммерческих организациях"), что
формально не дает оснований считать его
целевым государственным фондом денежных
средств. Однако юридическая конструкция
государственной корпорации основана на
фикции - частная собственность на
соответствующее имущество реально не
возникает. Фонд формируется на основе
государственно-властных предписаний, а
расходование его средств имеет строго
целевое назначение <*>. Поэтому, на наш
взгляд, фонд обязательного страхования
вкладов может считаться целевым публичным
фондом денежных средств. С ним, в частности,
связаны отношения по образованию и
распределению финансовых ресурсов
определенной территории <**>. Другого
фонда страхования вкладов на территории
Российской Федерации нет. В выборе модели
системы обязательного страхования вкладов
мы пошли по англо-американскому пути.
Напротив, в континентальной Европе
страхование вкладов осуществляется в
основном на началах децентрализации с
минимальным контролем со стороны
Центрального банка. Соответственно в
европейской концепции защиты банковских
депозитов частноправовое регулирование
будет преобладать над публично-правовым.
--------------------------------
<*> Турбанов А.В.
Финансово-правовые основы создания и
функционирования системы страхования
банковских вкладов в Российской Федерации:
Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С.
14.
<**> Крохина Ю.А. Особенности
правового режима государственных и
муниципальных целевых денежных фондов //
Финансовое право. 2003. N 3. С. 9.
3. В
отношениях по страхованию вкладов, без
сомнения, наличествует публичный интерес,
поскольку главной целью создания системы
страхования банковских депозитов является
содействие стабильности финансовой
системы страны <*>. По замыслу
разработчиков Федерального закона от 23
декабря 2003 г. N 177-ФЗ его целями являются
защита прав и законных интересов
вкладчиков банков, укрепление доверия к
банковской системе и стимулирование
привлечений сбережений населения в
банковскую систему Российской Федерации (п.
1 ст. 1).
--------------------------------
<*>
Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Система
страхования депозитов: мировая практика и
тенденции развития // Финансовое право. 2004. N
1. С. 61.
Обеспечение прав и законных
интересов вкладчиков становится
государственной задачей. Не случайно на
основании закона первоначальный взнос в
размере 2 млрд. рублей в фонд страхования
вкладов произвел Банк России. Также
закономерно принятие Федерального закона
"О выплатах Банка России по вкладам
физических лиц в признанных банкротами
банках, не участвующих в системе
обязательного страхования вкладов
физических лиц в банках РФ" от 29 июля 2004 г. N
96-ФЗ, целью которого является "укрепление
доверия к банковской системе РФ" (ст. 1).
Вероятность масштабного возникновения
страховых случаев очень высока, поскольку
банковская система чувствительна даже к
самым незначительным колебаниям, которые
могут спровоцировать всеобщий банковский
кризис, в результате чего миллионы граждан
могут оказаться без средств к
существованию. К сожалению, подобные
примеры уже имеются. По сравнению с этим
трудно представить массовые страховые
случаи, связанные со страхованием
гражданской ответственности владельцев
транспортных средств, нотариусов,
таможенных брокеров, таможенных
перевозчиков и т.д. Маловероятно, что все
водители одновременно совершат ДТП.
Поэтому указанные виды страхования
остаются в сфере частного права.
4.
Правовое регулирование отношений по
страхованию вкладов носит
обязательно-императивный характер. Законом
не предусмотрено заключение договоров
страхования, страхователь (банк) лишен
какой-либо возможности влиять на
содержание правоотношения, в частности, на
размер страховых взносов. Все это
обусловливает публично-правовую
направленность Федерального закона от 23
декабря 2003 г. N 177-ФЗ в целом и
финансово-правовую природу отдельных норм
данного Закона. Публично-правовые формы
регулирования, в отличие от частноправовых,
характеризуются максимальной
определенностью - императивной
нормативностью, не допускающей выбора
вариантов поведения <*>.
--------------------------------
<*> Попондопуло В.Ф.
Система общественных отношений и их
правовые формы (к вопросу о системе права) //
Правоведение. 2002. N 4. С. 94.
5. Страховые
взносы носят обязательный характер, что
позволяет отнести их, по мнению одних
авторов, к разряду обязательных платежей
<*>, по мнению других - к числу налогов
<**>.
--------------------------------
<*>
Турбанов А.В. Финансово-правовые основы
создания и функционирования системы
страхования банковских вкладов в
Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт.
юрид. наук. М., 2004. С. 14.
<**> Берназюк Я.О.
Банки як единi платники збору до фонду
гарантування вкладiв фiзичних осiб //
Науковий вiсник Чернiвецького унiверситету.
Вип. 172: Правозновство. Чернiвцi, 2003. С. 100.
6.
За нарушение требований Федерального
закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ к банкам
могут применяться меры ответственности в
виде наложения запрета (ограничения) на
привлечение вкладов граждан, взыскиваться
неуплаченные суммы страховых взносов с
начисленными пенями, которые можно отнести
к мерам публично-правовой
(административной и финансовой)
ответственности.
7. Отношения по
образованию, распределению и использованию
фонда обязательного страхования вкладов
как властеотношения не регулируются
гражданским законодательством (п. 3 ст. 2 ГК
РФ). Не случайно в Федеральный закон "Об
организации страхового дела в РФ",
содержащий главным образом
гражданско-правовые нормы, Федеральным
законом от 20 июля 2004 г. N 67-ФЗ были внесены
изменения, исключающие его применение к
отношениям по страхованию вкладов. С другой
стороны, применение норм главы 48 ГК РФ, на
что указывает ст. 970 ГК РФ, к данным
отношениям объективно невозможно.
Императивные предписания Федерального
закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ настолько
детально регулируют отношения по
страхованию вкладов, что реально "не
оставляют места" для применения
гражданского законодательства.
Итак,
можно заключить, что сегодня в системе
финансового права функционирует
финансово-правовой институт страхования,
регулирующий властные имущественные и
связанные с ними неимущественные отношения
по мобилизации, распределению и
использованию страховых фондов в области
обязательного социального страхования,
обязательного государственного
страхования и страхования вкладов
физических лиц. Основным цементирующим
началом данного института выступает идея
публичного страхования, т.е. распределение
в публичных интересах, в том числе на
началах социальной справедливости, рисков
несения возможных убытков и иных
неблагоприятных последствий вследствие
наступления социально значимых страховых
случаев. В современном непредсказуемом
мире не только деятельность отдельных лиц,
но и общества, государства в целом связана с
риском возникновения непредвиденных
неблагоприятных обстоятельств <*>,
поэтому публичный аспект страховых
отношений будет только
актуализироваться.
--------------------------------
<*> См., например: Яницкий О.Н. Россия как
общество риска: методология анализа и
контуры концепции // Общественные науки и
современность. 2004. N 2. С. 5 - 15.
Теперь
необходимо возвратиться к изначальной
посылке о том, что предмет финансового
права образуют отношения в сфере
финансовой деятельности государства и
муниципальных образований - образование,
распределение и использование
государственных и муниципальных фондов
денежных средств.
Очевидно, что в
современных условиях средства и методы
финансовой деятельности государства
меняются. Если ранее финансовая
деятельность государства сводилась к
"закачиванию" денежных ресурсов в бюджетную
систему плюс создание и управление
децентрализованными финансами - фондами
унитарных предприятий, то теперь
государство стремится передать
финансирование части публичных расходов
(несение рисков таких расходов)
негосударственным (квазигосударственным)
субъектам. Нельзя не согласиться, что с
развитием рыночной экономики происходит
объективное усложнение финансовых
аспектов деятельности государства,
обусловленное необходимостью привлечения
для удовлетворения публичных потребностей
различных финансовых институтов, например,
негосударственных управляющих
