Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства россии
В СФЕРЕ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ: НАКОПЛЕННЫЙ
ОПЫТ,
МЕХАНИЗМЫ, КРИТЕРИИ, ПРЕВЕНЦИЯ
РАЗРУШЕНИЯ
ЕДИНОГО ПРАВОВОГО
ПРОСТРАНСТВА РОССИИ
А.Н.
ЧЕРТКОВ
Чертков Александр Николаевич -
кандидат юридических наук, старший научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской
Федерации.
Проблема несоответствия
законодательства субъектов Российской
Федерации федеральному законодательству в
сфере совместного ведения остро встала с
самого начала 90-х годов прошлого века и
нуждалась в скорейшем и оптимальном
решении. За последние годы ее решение
существенно продвинулось. Как
представляется, необходимо подробно
остановиться на эффективных механизмах
приведения законодательства субъектов
Федерации в сфере совместного ведения в
соответствие с федеральным
законодательством с учетом накопленного
опыта.
Важным механизмом в этом
процессе является деятельность органов
прокуратуры. Прокуратурой Российской
Федерации было опротестовано немало
законов субъектов Федерации в связи с их
несоответствием федеральному
законодательству. Только за 1997 - 1998 годы
прокурорами субъектов Российской
Федерации было опротестовано более 1400
нормативных актов законодательных и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Федерации как не
соответствующих федеральному
законодательству <*>. За 1998 - 1999 годы по
требованию прокуроров было отменено и
изменено более 5000 нормативных актов
субъектов Федерации, что составило порядка
30% от всех нормативных актов субъектов
Российской Федерации. На основании Приказа
Генерального Прокурора N 42 прокуроры
опротестовывают нормативные акты
субъектов Российской Федерации по
основанию их несоответствия федеральному
законодательству и до, и после их принятия.
Дважды в год прокуроры информируют
Генеральную прокуратуру о своей
деятельности в этом направлении. Там, где
восстановить законность не удалось,
подключается Генеральная Прокуратура
<**>. По данным Генеральной прокуратуры в
90-х годах каждый второй закон субъектов
Федерации создавал нормы, противоречащие
Конституции и федеральному
законодательству <***>. Выступая на
Всероссийском совещании прокуроров,
Президент Российской Федерации В.В. Путин
отметил, что в 2000 году благодаря усилиям
прокуратуры в соответствие с Конституцией
были приведены 60 конституций и уставов, а
также 2312 нормативных актов субъектов
Федерации.
--------------------------------
<*>
См.: Вишняков В.Г. Конституционное
регулирование федеративных отношений //
Государство и право. 1997. N 8. С. 27.
<**> Из
выступления заместителя начальника
управления Генеральной Прокуратуры Т.А.
Пахоменко на секции ученого совета
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации от 18
октября 1999 г.
<***> См.: СЗ РФ. 1999. N 25. Ст.
3070.
В настоящее время созданы управления
прокуратуры в федеральных округах, которые
обобщают надзорную практику по
несоответствию законодательства входящих
в федеральный округ субъектов Федерации,
дают практические рекомендации по данному
вопросу. Деятельность этих управлений уже
дает определенные результаты. Так, в
Приволжском федеральном округе только за
2000 год было выявлено около 500 нормативных
актов, противоречащих федеральному
законодательству, из них 201 нормативный акт
опротестован, подано 86 заявлений в суды
<*>, а 150 нормативных актов приведены в
соответствие с Конституцией и федеральным
законодательством <**>. Максимум
нарушений обнаружено в Башкортостане, на
втором месте по этому показателю -
Татарстан. Для сравнения отметим, что в
Саратовской и Ульяновской областях
выявлено лишь по одному нормативному акту,
противоречащему Конституции и
федеральному законодательству.
--------------------------------
<*> См.: Российская
газета. 2000. 2 сентября.
<**> См.: СЗ РФ.
2000. N 36. Ст. 366.
В двухтысячных годах таких
протестов стало ненамного меньше. Так, за 2001
год прокуратурой по стране было принесено
2979 протестов, хотя, разумеется, не все были
удовлетворены. Однако степень расхождения
законодательства субъектов Федерации с
федеральным законодательством
уменьшилась. Это говорит не только о
повышении уровня профессионализма и
правовой культуры законодателей субъектов
Федерации, но и о повышении эффективности
работы федеральных органов, в том числе
прокуратуры.
Вместе с тем подходы
прокуратуры к несоответствию
законодательства субъектов Федерации
федеральному законодательству иногда не
вполне учитывали самостоятельность
органов государственной власти субъектов
Федерации в осуществлении ими своих
полномочий по предметам совместного
ведения. Соответствие законодательства
субъектов Российской Федерации
федеральному законодательству нельзя
толковать как текстуальное соответствие.
Ведь наивысшей формой текстуального
соответствия является дублирование,
которое, без сомнения, является
существенным недостатком ряда законов
субъектов Федерации.
При оценке
соответствия правовых актов субъектов
Федерации федеральному законодательству
необходимо учитывать характер
соответствующего правового акта субъекта
Федерации. Так, пример опротестования
ненормативного акта субъекта Федерации и
фактического умаления полномочий субъекта
Федерации представляет собой протест
прокурора города Санкт-Петербурга,
принесенный 18 февраля 1998 г. на
Постановление Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. N 5 "О
состоянии правопорядка и мерах по усилению
борьбы с преступностью в Санкт-Петербурге",
равно как и вынесенные по нему судебные
решения <*>. Появление указанного
Постановления обусловили обострившаяся
общественно-политическая обстановка и
отчетные показатели по состоянию
правонарушений, и уровню преступности в
городе. По результатам доклада специально
созданной рабочей группы депутатов и было
принято данное Постановление. В п. 3
Постановления была дана
неудовлетворительная оценка выполнению
прокуратурой Санкт-Петербурга возложенных
на нее федеральным законодательством
функций координации деятельности
правоохранительных органов, организации
взаимодействия правоохранительных органов
по раскрытию тяжких и особо тяжких
преступлений, а также надзору за
соблюдением законности при назначении на
должность и увольнении сотрудников ГУВД
Санкт-Петербурга и Ленинградской
области.
--------------------------------
<*> См.,
подробнее, Ливеровский А.А. О протесте
прокурора Санкт-Петербурга // Ученые
записки Санкт-Петербургского университета
экономики и финансов. Институт права. Вып. 1.
СПб., 1999. С. 89 - 93.
18 февраля 1998 г.
прокуратурой Санкт-Петербурга на п. 3
Постановления был принесен протест на том
основании, что представительный орган
субъекта Федерации вторгается в
деятельность федерального органа
государственной власти. Необходимо
отметить, что данное Постановление
относится к числу актов рекомендательного
характера. В русском языке рекомендовать -
значит посоветовать <*>. Следовательно,
положения, содержащиеся в правовых актах
рекомендательного характера, не имеют
обязательной силы для лиц, в адрес которых
направлены рекомендации. Из содержащегося
в Постановлении п. 3 следует лишь то, что
Законодательное Собрание полагает, что
прокуратура Санкт-Петербурга по
определенным направлениям своей
деятельности работает недостаточно
эффективно. Данная им оценка деятельности
прокуратуры Санкт-Петербурга может быть
учтена должностными лицами прокуратуры
Санкт-Петербурга, но не должна быть учтена
обязательно. Поэтому п. 3 указанного
Постановления не может рассматриваться как
вторжение в деятельность прокуратуры. Тем
более что аналогичная практика принятия
постановлений, содержащих оценку
деятельности тех или иных органов
государственной власти, имеет место в
работе палат федерального парламента. На
практике заявления и обращения
Государственной Думы в адрес Президента,
Правительства, иных органов
государственной власти и их должностных
лиц по вопросам внутриполитического и
экономического положения в стране,
совершенствования деятельности
государственных органов получили широкое
распространение. Хотя прокуратура
независима не только от органов
государственной власти субъектов
Федерации, но и федеральных органов
государственной власти. К числу таких
органов следует отнести и Федеральное
Собрание Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Словарь
русского языка. М., 1983. Т. IV. С.
702.
Несомненно, что вмешательство органов
государственной власти субъектов
Федерации в деятельность федеральных
органов государственной власти, как и
вторжение законодательства субъектов
Федерации в ведение Российской Федерации,
недопустимы. Однако вряд ли исключение
вопросов, связанных с деятельностью
прокуратуры, равно как и других федеральных
органов, из числа возможных объектов
критики (или одобрения) со стороны
представительных органов субъектов
Федерации можно отнести к гарантиям,
способствующим укреплению независимости
прокуратуры и слаженной работе федеральных
органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Федерации.
Таким образом, не всякое
упоминание федеральных органов или
федеральных полномочий в правовом акте
субъекта Федерации следует рассматривать
как вмешательство субъекта Федерации в
деятельность федеральных органов, равно
как не всякое расхождение текста закона
субъекта Федерации с текстом федерального
закона следует рассматривать как
несоответствие федеральному
законодательству.
Вместе с тем
приведенная выше ситуация не столь
распространена, чтобы говорить о тенденции
к умалению прав органов государственной
власти субъектов Федерации. В целом
прокурорский надзор был и остается
эффективным инструментом обеспечения
законности в стране, в том числе в сфере
федеративных отношений. Следует также
отметить, что прокуроры не только
осуществляют надзор за соответствием
действующих правовых актов субъектов
Федерации федеральному законодательству,
но и принимают участие в работе над
проектами законов субъектов Федерации. Эта
практика уже приносит хорошие результаты и
ее дальнейшее расширение, как
представляется, будет эффективно
предотвращать несоответствие законов
субъектов Федерации федеральному
законодательству, и, что особенно важно, не
переводя юридическую коллизию в русло
политического конфликта.
Поднимая тему
судебного контроля, следует признать, что
он наряду с прокурорским надзором является
эффективным механизмом приведения законов
субъектов Федерации в сфере совместного
ведения в соответствие с федеральным
законодательством и оптимизации
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения в целом. Выше
отмечались случаи, когда субъекты
Федерации не приводят свое
законодательство в соответствие с
федеральным законодательством, несмотря на
правовую позицию Конституционного Суда,
выраженную в его постановлении по
соответствующему вопросу. Однако такие
случаи становятся все реже. В основном
практика Конституционного Суда эффективно
влияет на гармонизацию и единство
правового пространства России. Одним из
примеров такого влияния является
Постановление Конституционного Суда от 7
июня 2000 г. N 10-П по делу "О проверке
конституционности отдельных положений
Конституции Республики Алтай и
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>. В нем Суд
высказал однозначную позицию, что
Конституция Российской Федерации не
предполагает какого-либо иного
государственного суверенитета, помимо
суверенитета Российской Федерации,
исключает существование двух уровней
суверенных властей, находящихся в единой
системе государственной власти, которые
обладали бы верховенством и
независимостью. Использование в ч. 2 ст. 5
Конституции в установлении статуса
республики понятия "государство" не
означает признания государственного
суверенитета этих субъектов Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Таким образом,
Конституционный Суд поставил точку в споре
о делимости суверенитета, закрепив, что
субъекты Российской Федерации не имеют
статуса суверенного государства и решить
этот вопрос иначе в своих конституциях не
могут. В Определении от 27 июня 2000 г. по
запросу группы депутатов Государственной
Думы "О проверке соответствия Конституции
Российской Федерации отдельных положений
конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия,
Республики Коми, Республики Северная
Осетия - Алания и Республики Татарстан"
<*> Конституционный Суд еще раз
подчеркнул, что государственный
суверенитет признается только за
Российской Федерацией, поскольку именно в
нем воплощается целостность государства,
верховенство федеральной Конституции и
единство системы государственной власти. В
результате принятия этих решений
Конституционного Суда ряд республик
Российской Федерации, в том числе Алтай,
привели свои конституции в соответствие с
Конституцией России. Помимо указанных выше
правовых позиций, Конституционный Суд
выразил целый ряд других, которые сыграли
позитивную роль в правовом регулировании
федеративных отношений, в том числе и в
сфере совместного ведения <**>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 25.
Ст. 2728.
<**> См., например,
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 18 января 1996 г. N 2-П "О
проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Алтайского края",
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П
"О проверке конституционности ряда
положений Устава - Основного Закона
Читинской области", Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации от 10 декабря 1997 г. N 19-П "О проверке
конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Тамбовской области",
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 19 мая 1993 г. N 10-П "О
проверке конституционности постановления
Верховного Совета Российской Федерации от
17 июля 1992 г. "О газете "Известия" по
индивидуальной жалобе членов
журналистского коллектива редакции газеты
"Известия" в связи с Постановлением
Верховного Совета Российской Федерации от
17 июля 1992 г. "О газете "Известия",
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. N
12-П "О проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 15
августа 1992 г. "Об организации управления
электроэнергетическим комплексом
Российской Федерации в условиях
приватизации", Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации от 4 марта 1997 г. N 4-П "О проверке
статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г.
"О рекламе", Постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. N
5-П "О проверке конституционности положений
абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20
Закона Российской Федерации от 27 декабря
