Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства россии
1991 г. "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации", Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "О проверке
конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации" и ряд других.
В
целом практика Конституционного Суда
позитивно влияет на развитие российского
федерализма, позволяет избежать
дополнительной напряженности между
"центром" и "регионами", решает важные
вопросы правового регулирования
федеративных отношений (например, как было
показано выше, закрепление за субъектами
Федерации права осуществлять
самостоятельное правовое регулирование до
принятия федеральных нормативных актов по
вопросам совместного ведения было
осуществлено в постановлении
Конституционного Суда и лишь затем
закреплено в законодательстве). Многие
нормы законодательства субъектов
Федерации, не соответствующие Конституции,
признаны Конституционным Судом
неконституционными. Значит, в настоящее
время в России деятельность
Конституционного Суда Российской
Федерации - реальный механизм оптимизации
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения и повышения
эффективности и демократичности
федеративных отношений.
Однако
сохраняется неясность, какова
ответственность за игнорирование решений
Конституционного Суда. Органы
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов в ряде случаев не
подчиняются решению Конституционного Суда
<*>. В этой связи, возможно, было бы
целесообразно установить
административную, уголовную, а при
нанесении ущерба и гражданско-правовую
ответственность за неисполнение решений
Конституционного Суда, наряду с
установленной ответственностью органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации и их должностных лиц
за систематическое нарушение Конституции и
федерального законодательства.
--------------------------------
<*> Например,
приводимое выше Постановление
Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. по
делу о проверке ряда нормативных актов
Татарстана учтено республиканским
законодателем лишь в апреле 2002 года и то не
вполне.
Возможно, также будет
целесообразно наделить Конституционный
Суд правом отменять правовые акты,
противоречащие федеральной Конституции.
Такая практика имеет место за рубежом
(например, в Австрии) и может стать более
эффективным механизмом обеспечения
соблюдения Конституции, чем принятие
решений о несоответствии нормативного
правового акта Конституции.
И все же
предотвратить проще, чем исправлять, а
значит, было бы целесообразно рассмотреть
вопрос об установлении предварительного
конституционного контроля на стадии
прохождения законов через парламент
Федерации или ее субъекта. Предварительный
конституционный контроль наряду с
контролем нормативных актов, вступивших в
силу, позволил бы гасить конфликты на
ранней стадии, в том числе в сфере
федеративных отношений.
Юрисдикция
Конституционного Суда России и
конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации существенно сужена по сравнению
с зарубежной практикой. В Германии
Конституционный Суд выносит решение о
соответствии права земли не только
положениям Основного Закона, но и иным
нормам федерального права, когда об этом
ходатайствует федеральное правительство,
правительство земли или треть членов
Бундестага <*>. Возможно, было бы
целесообразно расширить юрисдикцию
конституционных судов России аналогичным
образом путем внесения соответствующих
изменений в законодательство и Конституцию
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Умнова И.А.
Указ. Соч. С. 252.
Говоря о приведении
законодательства субъектов Федерации в
соответствие с Конституцией и федеральными
законами, нельзя не отметить и деятельность
полномочных представителей Президента
России в федеральных округах. Именно на них
была в значительной мере возложена
координация действий всех органов
государственной власти по приведению
законодательства субъектов Российской
Федерации в соответствие с федеральным
законодательством. Как отмечалось выше, их
взаимодействие с органами прокуратуры
давало хорошие результаты. Однако и сами
полномочные представители со своим
аппаратом вносят весомый вклад в решение
указанных проблем. В частности, в
соответствии с пунктом 4 Указа Президента
Российской Федерации от 27 ноября 2003 г. N 1395 "О
мерах по развитию федеративных отношений и
местного самоуправления в Российской
Федерации" полномочным представителям
Президента Российской Федерации в
федеральных округах необходимо было
обеспечить контроль за исполнением
Федеральных законов от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N
131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" в соответствующих федеральных
округах, а также эффективное
взаимодействие федеральных органов
государственной власти, органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления при реализации указанных
Федеральных законов с ежеквартальным
представлением соответствующей
информации.
Для представления
полномочными представителями Президента
Российской Федерации в федеральных округах
сведений о ходе реализации указанных
Федеральных законов были разработаны Формы
представления сведений и утверждены
Комиссией при Президенте Российской
Федерации по вопросам федеративных
отношений и местного самоуправления
(Протокол N 2 заседания от 10 февраля 2004 г.).
Данные формы были разосланы в федеральные
округа для ежеквартального представления
сведений и все полномочные представители
представили в срок сведения, на основании
которых будут предприниматься дальнейшие
меры по гармонизации законодательства в
сфере совместного ведения и по оптимизации
федеративных отношений в целом, прежде
всего, со стороны Президента России.
Учитывая существенные изменения, внесенные
в осуществление федеративных отношений в
Российской Федерации формированием
федеральных округов и деятельностью
полномочных представителей Президента
России в федеральных округах,
урегулирование связанных с этим вопросов
только лишь указами Президента, как
представляется, не вполне отвечает их
значимости и объективно нуждается в
законодательном регулировании. В настоящее
время в федеральных округах создаются
подразделения многих федеральных органов
государственной власти, координацию
деятельности которых осуществляют
полномочные представители Президента.
Полномочные представители Президента
России принимают активное участие в работе
по приведению законодательства субъектов
Российской Федерации в соответствие с
федеральным законодательством, а также в
координации экономического взаимодействия
между субъектами Федерации
соответствующих округов. В связи с
последним не вполне понятно, почему
федеральные округа были образованы по
территории военных округов, проигнорировав
и традиционно сложившиеся географические
районы (так, Тюменская область вместе с
Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким
автономными округами вошли в состав
Уральского федерального округа), и
ассоциации экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации.
В целях
более точного определения правового
статуса полномочных представителей
Президента России и дальнейших направлений
проводимых в стране реформ, связанных с
созданием федеральных округов, необходимо
выработать законодательную базу в этой
сфере.
Исследуя механизмы приведения
законодательства субъектов Федерации в
соответствие с Конституцией России и
федеральными законами следует упомянуть и
Указ Президента Российской Федерации от 10
августа 2000 г. N 1486 (в редакции от 19 июня 2003 г.)
"О дополнительных мерах по обеспечению
единства правового пространства
Российской Федерации" <*>. Данным Указом
учрежден федеральный банк данных
нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации - федеральный регистр
нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации. Его ведение
возложено на Министерство юстиции, а высшие
должностные лица (руководители высших
исполнительных органов) субъектов
Федерации должны обеспечить направление
нормативных актов соответствующих
субъектов в семидневный срок после их
принятия и официальные издания нормативных
правовых актов.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3356.
В развитие
положений этого Указа принято
Постановление Правительства Российской
Федерации от 29 ноября 2000 г., утверждающее
Положение о порядке ведения федерального
регистра нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации" <*>.
Согласно Постановлению регистр включает в
себя все нормативные акты субъектов
Федерации, а если Министерство юстиции
установит их несоответствие Конституции и
федеральному законодательству, то в
регистр вносятся и экспертные заключения.
Таким образом, систематизированный учет и
оценка нормативных правовых актов
субъектов Федерации Министерством юстиции
дает возможность эффективно влиять на
развитие законодательства субъектов
Федерации в гармонии с федеральным
законодательством.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 2000. 16
декабря.
Такой учет тем более эффективен,
поскольку в настоящее время федеральные
органы государственной власти, в частности
Президент и Федеральное Собрание, имеют в
своем распоряжении весомый механизм
обеспечения единства правового
пространства России, а именно
ответственность органов государственной
власти субъектов Федерации за несоблюдение
норм Конституции и федерального
законодательства. Статьи 3.1, 9, 19
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", введенные
Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ
<*>, содержат соответствующие
механизмы.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.
За издание
правовых актов, противоречащих
Конституции, федеральным законам, указам
Президента, постановлениям Правительства
Российской Федерации, конституции (уставу)
и законодательству субъектов Федерации,
ответственность установлена и в отношении
органов местного самоуправления.
Соответствующие нормы содержатся в
Федеральном законе "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Однако в отношении
федеральных органов государственной
власти ответственность за нарушение
Конституции и неприведение нормативных
актов федеральных органов в соответствие с
Конституцией не установлена, что едва ли
справедливо.
Проблема несоответствия
законов субъектов Федерации по предметам
совместного ведения федеральному
законодательству кроется и в недостатках
юридической техники. В этой связи было бы
целесообразно расширить методические и
организационные возможности
уполномоченных органов Правительства
Российской Федерации в области
территориального устройства и подготовки
проектов федеральных законов, а также
Министерства юстиции Российской Федерации
в определении государственной политики по
разграничению полномочий и осуществлении
координации деятельности федеральных
органов исполнительной власти на данном
направлении, а также правил подготовки
нормативных актов. В свою очередь указанные
органы могли бы внести на рассмотрение
Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации
предложения об установлении
соответствующих методических требований
ко всем издаваемым в Российской Федерации
нормативным правовым актам, содержащим
нормы о разграничении полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов. В свою
очередь разработка модельных законов
субъектов Федерации в сфере совместного
ведения на федеральном уровне также могла
бы способствовать оптимизации
законодательного регулирования в данной
сфере, не нарушая полномочий органов
государственной власти субъектов
Федерации.
В этой связи нельзя не
отметить такой значимый механизм
оптимизации законотворчества, как
экспертиза законопроектов, которую
осуществляет не только Министерство
юстиции. Действующий Регламент
Государственной Думы предусматривает
правовую и лингвистическую экспертизу
проектов федеральных законов и возлагает
их проведение на правовое управление
аппарата Государственной Думы. Вместе с тем
в процессе становления и развития
института экспертизы в нашей стране все
больше участвует наука. При профильных
комитетах Государственной Думы созданы и
успешно действуют
экспертно-консультативные советы, в
частности по конституционному,
гражданскому праву и другим отраслям права.
При Председателе Государственной Думы
работает экспертно-консультативный совет
по проблемам систематизации и кодификации
законодательства и правовой
информатизации. На заседаниях этих советов
обсуждаются актуальные проблемы теории и
практики законотворчества, анализируются
конкретные законопроекты <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Законотворчество в Российской Федерации /
Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 226.
Как
эффективная форма зарекомендовала себя
организация проведения экспертизы целыми
научными коллективами. В этом отношении
показателен пример Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации, который осуществляет
независимую научную экспертизу по широкому
спектру законопроектов <*>. Институт
активно участвует и в оказании
научно-методической помощи в
совершенствовании законодательства
субъектов Федерации. Сотрудники института
неоднократно выезжали в самые разные
субъекты Федерации с целью анализа
законодательства и дачи необходимых
рекомендаций по его корректировке,
готовили научно-практические пособия для
органов государственной власти и проекты
модельных законов по предметам совместного
ведения, а также выступали перед депутатами
законодательных органов субъектов
Федерации по актуальным проблемам
законодательства.
--------------------------------
<*> Там же.
Весьма серьезное значение
имеет улучшение системы юридической, в
частности конституционно-правовой и
административно-правовой подготовки
государственных служащих и депутатов
законодательных (представительных) органов
власти всех уровней, формирование
соответствующей системы правовой
информации, организация более тесного
взаимодействия юридических служб
законодательных и исполнительных органов
власти, научных учреждений, органов юстиции
и прокуратуры.
Таким образом, можно
констатировать, что соответствие
законодательства субъектов Федерации
федеральному законодательству является
важнейшей гарантией единства правового
пространства России и оптимизации
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения. Однако эта гарантия
будет действительно таковой лишь при
условии соответствия самого федерального
законодательства Конституции Российской
Федерации и положениям ряда федеральных
