Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства россии
законов, определяющим основные моменты
федерального законодательного
регулирования в сфере совместного
ведения.
Соответствие законодательства
субъектов Федерации федеральному
законодательству является важнейшей
гарантией единства правового пространства
России и оптимизации законодательного
регулирования в сфере совместного ведения.
Однако эта гарантия будет действительно
таковой лишь при условии соответствия
самого федерального законодательства
Конституции Российской Федерации и
положениям ряда федеральных законов,
определяющим основные моменты
федерального законодательного
регулирования в сфере совместного
ведения.
Соотношение федеральных
законов и законов субъектов Российской
Федерации определено в ст. 76 Конституции.
Это положение очень важно, так как
нормативный акт, принятый за пределами
компетенции соответствующего
государственного органа, лишь номинально
приобретает форму такового, но
содержащиеся в нем нормы не имеют
общеобязательной силы. Согласно ч. 1 ст. 76
Конституции по предметам ведения
Российской Федерации принимаются
федеральные законы, которые имеют прямое
действие на всей территории России. Органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации не вправе вторгаться
в компетенцию федеральных органов. В случае
противоречия между федеральным законом и
иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон. В
то же время в случаях противоречия
федерального закона и закона субъекта
Российской Федерации по предметам ведения
субъекта Федерации, а именно по всем
вопросам, не отнесенным Конституцией к
предметам ведения Российской Федерации и
предметам совместного ведения, действует
закон субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст.
76 Конституции). Гораздо сложнее решается
вопрос о приоритете законов в сфере
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов.
Часть 2 ст. 76 Конституции
четко определила общее правило, что по
предметам совместного ведения издаются
федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. А ч. 5. ст. 76
Конституции установила, что законы и иные
нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской
Федерации и по предметам совместного
ведения.
Такое, казалось бы, четкое
распределение приоритетов между
федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации не вполне гарантирует
оптимальное законодательное регулирование
в сфере совместного ведения. В толковании
указанных конституционных положений
необходимо учитывать общую направленность
и смысл всех конституционных положений, в
том числе о разграничении полномочий по
предметам совместного ведения с тем, чтобы
субъекты Российской Федерации имели
возможность осуществлять собственное
правовое регулирование в сфере совместного
ведения. Объем такого регулирования должен
быть адекватен потребностям общества и
государства, а также соответствовать
федеративной природе российской
государственности. По этому пути в целом и
пошла правотворческая практика, хотя в ряде
федеральных законов не вполне оптимально
ограничены регулятивные полномочия
субъектов Федерации. При этом противоречия
ст. 76 Конституции, казалось бы, нет, но эта
ситуация едва ли соответствует смыслу
положений Конституции о федеративном
устройстве России.
Сфера совместного
ведения сложна для реализации потому, что в
ней действует два законодателя:
федеральный законодатель и законодатель
субъекта Федерации. Вот почему
представляется важным выявить оптимальный
предел охвата и степень детализации
федерального законодательного
регулирования. Ведь если федеральные
законы в сфере совместного ведения будут
очень подробными, предельно
исчерпывающими, то не останется места для
законотворчества субъектов Федерации,
тогда как сама идея совместного ведения
была продиктована необходимостью учета
именно особенностей субъектов Федерации.
Федеральные законы в сфере совместного
ведения не всегда должны содержать
детальное регулирование, чтобы позволить
субъектам Федерации учитывать свои
особенности, о чем подробно указано во
второй главе настоящего исследования. В
свою очередь законы субъектов Федерации
призваны выделить особенности и
своеобразие накопленного ими опыта,
местных традиций и правоприменительной
практики. Следует отметить, что приоритет
федерального законодательства в сфере
совместного ведения Федерации и ее
субъектов является действенным механизмом
эффективного законодательного
регулирования лишь при условии
обоснованного разграничения полномочий
между законодательными органами Федерации
и субъектов Федерации. Однако данная
проблема еще далека от оптимального
разрешения.
При этом следует иметь в
виду то обстоятельство, что
законодательство субъектов Федерации в
сфере совместного ведения обладает таким
признаком, как относительная
самостоятельность. Вместе с федеральным
законодательством оно составляет систему
законодательства России, которое
регулирует сферу совместного ведения.
Федеральное законодательство прямо или
косвенно определяет содержание
законодательства субъектов Федерации в
сфере совместного ведения, но не
предопределяет его полностью и тем более не
подменяет.
Однако на практике имеют
место факты как абсолютизации
самостоятельности законотворчества
субъектов Федерации, когда последние,
превышая свои полномочия, вторгаются в
сферу ведения Российской Федерации, так и
отрицание самостоятельности
законодательства субъектов Федерации
федеральными органами государственной
власти, что негативно сказывается на
положении законодательства субъектов
Российской Федерации и его применении.
Такая самостоятельность законодательных
органов субъектов Федерации ни в коем
случае не умаляет права федерального
законодателя регулировать наиболее важные,
значимые вопросы в сфере совместного
ведения, а также детально регламентировать
реализацию федеративных полномочий в этой
сфере. А вот чрезмерное, излишне детальное
федеральное законодательное регулирование
по всем предметам совместного ведения как
раз и снижает эффективность действия
федеральных норм, приводит к их "инфляции" и
затруднению контроля за соответствием
законодательства субъектов Федерации
федеральным законам. Эту ситуацию можно
проиллюстрировать на примере
законодательства о выборах, где
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в
редакции от 22 августа 2004 г.) "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" содержит чрезмерно детальное
регулирование вопросов выборов в органы
государственной власти субъектов
Федерации.
Существенная специфика
данного Федерального закона состоит в том,
что он определяет основы избирательного
права в России. Однако многие действия по
подготовке и проведению выборов в органы
государственной власти субъектов
Федерации относятся к защите права
избирать и быть избранным, а также иных прав
человека и гражданина и к вопросам
организации государственной власти
субъектов Федерации. Следовательно, на
федеральном уровне устанавливаются лишь
основы регулирования соответствующих
вопросов, которые развиваются в
законодательстве субъектов Федерации.
Однако указанный Федеральный закон
содержит довольно подробное правовое
регулирование не только по вопросам
выборов в федеральные органы
государственной власти, но и в органы
государственной власти субъектов
Федерации и местного самоуправления. Сам
объем Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" составляет 85 статей, которые
располагаются на более чем двухстах
страницах. А в п. 2 ст. 61 Федерального закона
установлено, что "в помещении для
голосования должен быть зал, в котором
размещаются кабины или иные специально
оборудованные места для тайного
голосования, оснащенные системой освещения
и снабженные письменными принадлежностями,
за исключением карандашей". Данный пункт
никак не относится к установлению основ
правового регулирования, а сам Федеральный
закон скорее представляет собой
избирательный кодекс, положения которого
субъектам Федерации остается лишь
переписывать в свои законы.
При этом
целый ряд вопросов избирательного права в
соответствии со ст. 73 Конституции должен
быть отнесен к предметам ведения субъектов
Федерации. Так, формирование избирательных
комиссий, их количественный состав,
определение типа избирательной системы
(пропорциональная, мажоритарная,
смешанная), определение лица, назначающего
выборы и ряд иных вопросов не относится ни к
установлению права избирать и быть
избранным, ни к защите этого права. Все типы
избирательных систем можно организовать
демократически, что не будет ущемлять
конституционное право граждан избирать и
быть избранным.
Чрезмерное вторжение
федерального законодателя происходит не
только в сферу совместного ведения, но и в
сферу ведения субъектов Федерации.
Наиболее значимый пример - навязывание из
центра субъектам Федерации смешанной
избирательной системы. Однако не это должно
быть предметом Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации". Федеральный
законодатель должен устанавливать не тип, а
основные параметры избирательной системы,
имеющие значение для реализации
конституционных прав граждан. Федеральный
закон должен исправлять диспропорции в
представительстве, попытки дискриминации
части граждан России, иногда имеющие место
в избирательных системах субъектов
Федерации. В целом, Конституция позволяет
федеральному законодателю обеспечивать
права граждан избирать и быть избранными на
всей территории России и на всех уровнях
проведения выборов, но такое вмешательство
должно быть оправданным и вытекать из
федеральной Конституции и
законодательства.
Кроме того,
необходимо отметить, что обилие норм
федерального закона, в том числе и по
второстепенным вопросам, затрудняет
эффективный контроль за соответствием
законов субъектов Федерации основным,
принципиально важным положениям
федерального законодательства. В ответ на
такую законодательную политику Федерации
субъекты начинают просто дублировать нормы
федерального законодательства. При этом
дублирование зачастую используется в целях
завуалировать несоответствие закона
федеральному законодательству, поскольку
дублируются самые общие положения и
несущественные детали (например, совпадают
номера статей), а противоречия
обнаруживаются в основных моментах
регулирования (например, в распределении
полномочий). Показателен пример Закона
Республики Башкортостан от 31 июля 1995 г. N 8-з
(в редакции от 8 января 2002 г.) "О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах в Республике
Башкортостан" <*>. Данный закон не вполне
соответствует Федеральному закону от 23
февраля 1995 г. N 26-ФЗ (в редакции от 22 августа
2004 г.) "О природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и
курортах" <**>. В обоих законах ст. 16
устанавливает предписания в области
организации санитарной охраны природных
лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных
местностей и курортов, вводя три зоны, режим
использования которых существенно
отличается. Закон Республики Башкортостан
существенно смягчает режим первой зоны, не
запрещая прямо проживание на ее территории,
но в то же время режим третьей зоны
необоснованно ужесточается по сравнению с
требованиями Федерального закона. При
схожести структуры законов, дублировании
подавляющего большинства норм
республиканский закон противоречит
федеральному в области определения режимов
использования лечебных ресурсов, а также в
области разграничения полномочий органов
государственной власти. В соответствии с
Федеральным законом контролирующие и
надзорные полномочия принадлежат
федеральным органам исполнительной власти
и органам исполнительной власти субъектов
Федерации, а согласно Закону Республики
Башкортостан - органам государственной
власти Республики Башкортостан и органам
местного самоуправления, что явно
противоречит Федеральному закону.
--------------------------------
<*> См.: Газета
"Республика Башкортостан". 2002. 5 февраля. N 24
(25004).
<**> См.: СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35.
Ст. 3607.
Таким образом, умаляя
самостоятельность законодательных органов
субъектов Федерации, ограничивая их
возможности осуществлять регулирование в
сфере совместного ведения излишне
детальной регламентацией соответствующих
вопросов на федеральном уровне,
федеральный законодатель в определенной
мере снижает эффективность самого
федерального законодательства, затрудняет
контроль за соответствием ему
законодательства субъектов Федерации.
Следует отметить, что основные задачи
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения на уровне субъектов
Российской Федерации в целом сводятся к
конкретизации норм федерального
законодательства в соответствии с
условиями местной специфики, созданию
механизма реализации общих положений
федерального законодательства и повышению,
исходя из возможностей субъекта Федерации,
уровня гарантий обеспечения и защиты прав
человека и гражданина, минимальный уровень
которых установлен федеральным
законодательством. Не учитывать этого при
оценке законодательства субъектов
Федерации, в том числе его соответствия
федеральному законодательству, было бы
неверно. Более того, необходимо учитывать
положения законов субъектов Федерации не
только по формальным признакам, но и по
существу правового регулирования.
Обратимся к такому важному основанию
оценки закона, как его качество. Качество
закона в российской юридической науке
понимается двояко. С одной стороны,
качество понимается как философская
категория, которая раскрывает совокупность
всеобщих признаков, составляющих качество
какого-либо явления, и выступает
методологическим основанием в изучении
качества явления, в данном случае закона
<*>. Данный подход оценивает качество
формы закона, присущих ему как источнику
права признаков и приемов изложения норм
права в тексте закона. С другой стороны,
качество закона увязывается с его
способностью соответствовать реалиям
общественной жизни. Такой подход
определяет, прежде всего, социальное
(содержательное) качество закона и включает
в себя степень адекватности отражения в
законе происходящих в обществе процессов,
точность проецирования этих процессов на
будущее и прогнозирование возможных путей
развития соответствующей сферы жизни
общества и связанного с этим выбора
оптимальных путей правового регулирования,
их видоизменения в желательном для
законодателя направлении <**>. Однако оба
эти подхода не противоречат, а взаимно
дополняют друг друга. Поскольку форма и
содержание находятся в тесной взаимосвязи,
то и качество закона может быть раскрыто
полно и всесторонне именно в комплексном
подходе.
--------------------------------
<*> См.,
например, Игнатенко В.В. Правовое качество
законов об административных
правонарушениях.
