Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах российской федерации
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П.А.
АСТАФИЧЕВ
Астафичев П.А., начальник
отдела по законодательству и правовому
регулированию Орловского областного
Совета народных депутатов, кандидат
юридических наук, доцент.
4 июля 2003 года
Президентом РФ был подписан Закон о
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон "Об общих
принципах...") <*>. Этим ознаменовался
важный этап в развитии отечественной
федеративной системы, которому
предшествовала тщательная разработка
законопроекта, его обсуждение в субъектах
Федерации, обобщение ряда замечаний и
предложений, поиск компромиссных правовых
решений. Вышеуказанные обстоятельства, по
логике, должны были глубоко положительно
отразиться на качестве итогового
документа, однако он по-прежнему нуждается
в совершенствовании, вызывает отдельные
критические суждения, сложен для
реализации и применения на практике.
--------------------------------
<*> См.: Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999.
N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19.
Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть II).
Ст. 2709.
Видимо, одной из причин этого
явления послужила недостаточная
изученность соответствующей проблематики
в российской конституционно-правовой
науке, отсутствие выверенной методики
регулирования данных общественных
отношений, незавершенный поиск целей, задач
и принципов их регламентации.
Парадоксально, что федеративная система
уже не находится на стадии коренного
реформирования, она обретает черты
стабильности <*>, в то время как
законодательство об организации власти в
субъектах Федерации все еще подвижно и
изменчиво. Особенно это характерно для
конституций (уставов) и законов субъектов
Федерации.
--------------------------------
<*> В
литературе обсуждается проблема
"альтернативного" развития российского
федерализма, однако, по мнению автора, эта
теоретическая дискуссия не подкреплена
отечественными традициями,
конституционными реалиями и имеет слабо
выраженную перспективу. См., например:
Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и
перспективы развития федеральных округов
Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 3.
С. 85.
В юридической литературе отмечается,
что "меры, связанные с новой концепцией
субъекта Федерации, реализовать очень
трудно, а в современных условиях
практически невозможно. Этого можно
добиться лишь через целый ряд
промежуточных шагов. Но и для таких шагов
нужно видеть стратегическую цель,
разрабатывать пути ее достижения хотя бы с
теоретических позиций" <*>. Каковы же цели
федерального регулирования общих
принципов организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Федерации? И какие шаги требуется
предпринять, чтобы добиться (хотя бы
частично) достижения этих целей?
--------------------------------
<*> См.: Чиркин В.Е. О
сущности субъекта Федерации: традиции и
реалии // Государство и право. 2003. N 7. С.
9.
Основной целью федерального
регулирования упомянутой группы
общественных отношений, на наш взгляд,
должно стать обеспечение разумного баланса
между полномочиями Федерации и ее
субъектов. Так, предмет регулирования
Федерального закона "Об общих принципах..." в
основном совпадает с предметом конституций
(уставов) и некоторых законов субъектов
Федерации. Поэтому всякий раз, когда
федеральный законодатель снабжает этот
Закон новыми материальными нормами и
процессуальными подробностями,
законодательные акты субъектов Федерации
все более утрачивают свой регулятивный
потенциал. С другой стороны, будучи
суверенным государством, Федерация не
может оставить без внимания общие принципы
организации публичной власти в ее
субъектах, особенно когда это касается
гарантирования верховенства федеральных
правовых актов, обеспечения единства
системы государственной власти, а тем более
- защиты безопасности и территориальной
целостности России <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации / Отв. ред.
В.В. Лазарев. М., 2001. С. 344 - 345.
Таким образом,
стратегическая цель состоит в "нахождении
разумного баланса", она изначально
противоречива и оспорима, решающее
значение приобретает субъективная оценка
"разумности" того или иного подхода с учетом
конкретной общественно-политической
ситуации, отечественных традиций и
общемировых тенденций. Сказанное, однако,
нельзя истолковывать в пользу допустимости
противоречивых правовых предписаний,
которые, к сожалению, имеют место в
Федеральном законе "Об общих
принципах...".
Например, пункт 1 статьи 1
Закона фиксирует важнейший принцип
установления полномочий государственных
органов субъектов Федерации только
законом, но в пункте 1 статьи 26.1
обнаруживается, что полномочия этих
органов могут определяться также
подзаконными нормативно-правовыми актами,
если они приняты в соответствии с законом.
Другой пример: пункт 4 статьи 17
устанавливает, что перечень исполнительных
органов субъекта Федерации определяется
высшим должностным лицом (руководителем
высшего исполнительного органа) субъекта
Федерации в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта Федерации, а подпункт "м"
пункта 2 статьи 5 - что структура
исполнительных органов субъектов
Федерации устанавливается законом
субъекта Федерации. Спрашивается, каким
образом региональный законодатель должен
установить структуру исполнительных
органов субъекта Федерации, минуя
упоминание об их перечне? Подобное
противоречие с неизбежностью порождает
споры между законодательной и
исполнительной властью в регионах.
Впрочем, наличие юридико-технических
неточностей в тексте анализируемого
Федерального закона - лишь одна из проблем,
сравнительно легко устраняемых
федеральным законодателем. Имеется ряд
гораздо более сложных вопросов,
обусловленных методологией правового
регулирования федеративных отношений. К их
числу мы относим проблемы конституционного
(уставного) и текущего нормотворчества
субъектов Федерации, системы и статуса
государственных органов субъектов
Федерации, взаимодействия федеральной и
региональной публичной власти,
разграничения между ними полномочий и
ответственности.
Общеизвестно, что
Конституция Российской Федерации является
правовым актом высшей юридической силы,
выражающим волю многонационального народа
России. Никто не станет оспаривать
правомерность конституционных норм,
полагая незыблемым принцип
государственного суверенитета Российской
Федерации. Из этого вытекают важнейшие
юридические свойства Конституции РФ, такие,
как верховенство, прямое действие,
неподверженность частым изменениям и
дополнениям <*>, высокая степень
нормативного обобщения. Конституцию РФ
отличает не только особый предмет
правового регулирования (базовые
общественные отношения, складывающиеся во
всех сферах жизнедеятельности общества)
<**>, но и специфическая функция,
состоящая в установлении принципиально
важных, фундаментальных правовых норм,
рассчитанных на долгосрочную перспективу.
Все это считается очевидным применительно
к Конституции Российской Федерации. Но
можно ли те же выводы распространить на
конституции (уставы) субъектов Федерации? В
большинстве случаев на поставленный вопрос
мы получаем отрицательный ответ.
--------------------------------
<*> См., например:
Василевич Г.А. Конституционное правосудие
на защите прав и свобод человека. Минск, 2003.
С. 7.
<**> См.: Конституционное право /
Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С.
53.
Конституции (уставы) субъектов
Федерации не обладают высшей юридической
силой. Они имеют лишь повышенную силу
относительно текущего регионального
законодательства и подзаконных правовых
актов (причем не всех, а лишь региональных и
муниципальных). Как правило, они находятся в
отношении субординации к правовым
предписаниям федеральных государственных
органов (за исключением случаев,
установленных статьей 76 Конституции РФ и
редко возникающих на практике).
Региональные конституции (уставы) связаны
предметами ведения субъектов Федерации и
не могут вторгаться в исключительную сферу
компетенции не только самой Федерации, но и
муниципальных образований.
Длительное
пребывание России, по удачному изречению
В.Т. Кабышева, в "своего рода романтическом
конституционализме" <*> приводило к
весьма примечательным заблуждениям.
Некоторые представители науки и практики
полагали, что конституции (уставы)
субъектов Федерации должны
соответствовать Конституции РФ,
федеральным конституционным и федеральным
законам, но могут игнорировать правовые
нормы, содержащиеся в указах Президента РФ,
постановлениях Правительства РФ и иных
нормативных правовых актах федеральных
органов государственной власти. Указанный
подход был сначала заблокирован
Конституционным Судом РФ <**>, а затем и
федеральным законодателем (пункт 3 статьи 3
Федерального закона "Об общих
принципах...").
--------------------------------
<*> См.: Кабышев В.Т. Российский
конституционализм на рубеже тысячелетий //
Правоведение. 2001. N 4. С. 67.
<**> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 9 января 1998 года "По
делу о проверке конституционности Лесного
кодекса РФ" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. N 3. Ст.
429.
Разумеется, мы не должны исключать
случаи, когда соответствующий суд может
признать, что федеральный правовой акт
вторгается в сферу исключительного ведения
субъекта Федерации и, следовательно,
конституция (устав) субъекта Федерации
окажется по юридической силе выше, чем
федеральный правовой акт. Но здесь
принципиальное значение имеет не форма
правового акта (закон или подзаконный акт),
и даже не субъект правотворчества
(Государственная Дума, Президент РФ,
Правительство РФ, министерство РФ), а
предмет правового регулирования (ведение
Федерации; совместное ведение,
исключительное ведение субъекта
Федерации).
Доводя наши рассуждения до
крайности, можно предположить следующее: 1)
если нормативный правовой акт какого-либо
министерства РФ принят в пределах ведения
Федерации, он обладает верховенством по
отношению к конституции (уставу) субъекта
Федерации; 2) если федеральный
конституционный закон регулирует
правоотношения, относящиеся к области
исключительного ведения субъекта
Федерации, верховенством будет обладать
конституция (устав) субъекта Федерации
<*>. Но это противоречит здравому смыслу и
нарушает общность природы Конституции РФ и
конституций (уставов) субъектов Федерации
как "актов высшего правового
предназначения" (С.А. Авакьян) <**>.
--------------------------------
<*> Если быть
точнее, речь должна идти о соотношении по
юридической силе правовых норм, а не
источников права, потому что в одном и том
же нормативно-правовом акте могут
содержаться правовые нормы, регулирующие
как сферу ведения Федерации, так и область
ведения субъектов Федерации.
<**> См.:
Научно-практический комментарий к
Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" /
Отв. ред. А.А. Вешняков; Научн. ред. В.И.
Лысенко. М., 2003. С. 5.
Таким образом,
механизмы статей 71 - 73, 76 Конституции
Российской Федерации не дают надежных
гарантий децентрализованного, но
соединенного в единую систему
законодательства Федерации и ее субъектов
<*>. Здесь не следует уповать и на защиту
Конституционным Судом РФ, поскольку у этого
Суда недостаточно полномочий для
широкомасштабного признания федеральных
правовых актов противоречащими
Конституции РФ ввиду их вторжения в
исключительную компетенцию субъектов
Федерации. Требуется, чтобы принципиальным
образом изменилась законодательная
политика, чтобы воля федеральных
государственных органов направлялась на
действительное разграничение полномочий и
ответственности между государственными
органами Федерации и ее субъектов <**>.
Выход может быть только один - установление
на уровне федерального закона (а лучше - на
уровне Конституции РФ) предметов
регулятивной компетенции, реализуемых
исключительно в конституциях (уставах)
субъектов Федерации, сопровождающееся
прямым запретом для федеральных
государственных органов вмешиваться в эту
компетенцию.
--------------------------------
<*>
См., например: Малько А.В.
Конституционно-правовая политика: понятия
и основные направления // Конституционные
чтения: Межвузовский сборник научных
трудов. Саратов, 2001. С. 14.
<**> См.: Лучин
В.О. Конституция Российской Федерации.
Проблемы реализации. М., 2002. С. 231.
На общем
фоне централизаторских тенденций (в своем
большинстве вполне обоснованных, т.к. даже в
самом децентрализованном федеративном
государстве совершенно недопустимо
игнорирование субъектами Федерации
требований федеральных
нормативно-правовых актов) <*> имеют
место и обратные тенденции. Они отчетливо
прослеживаются в отдельных нормах
Федерального закона "Об общих
принципах...".
--------------------------------
<*>
См.: Поленина С.В. Общая теория права об
оптимизации количественных и качественных
параметров законов // Правовая политика и
правовая жизнь. 2002. N 1. С. 30.
В частности,
закон устанавливает предметы регулятивной
компетенции, которые должны быть
реализованы исключительно в конституциях
(уставах) субъектов Федерации. Их удобно
сгруппировать следующим образом:
1) в
отношении статуса законодательного
(представительного) органа субъекта
Федерации (наименование, структура,
количество депутатов и срок их полномочий,
формы участия в назначении отдельных
должностных лиц исполнительной власти,
возможность блокировки права
законодательного органа субъекта
Федерации на выражение недоверия
должностным лицам исполнительной власти, в
назначении которых он принимал участие,
статус депутата и гарантии депутатской
деятельности);
2) в отношении статуса
высшего должностного лица или руководителя
высшего исполнительного органа субъекта
Федерации (возможность отказаться от
института высшего должностного лица
субъекта Федерации посредством его замены
институтом руководителя высшего
исполнительного органа субъекта Федерации;
наименование должности; введение института
отзыва; порядок временного исполнения
обязанностей; установление ограничений на
осуществление полномочий временно
исполняющим обязанности высшего
должностного лица или руководителя высшего
исполнительного органа субъекта Федерации;
установление срока, в течение которого
высшее должностное лицо или руководитель
высшего исполнительного органа субъекта
Федерации обязаны представить заключение
на финансовоемкий законопроект;
регулирование порядка определения высшим
должностным лицом или руководителем
высшего исполнительного органа
