Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах российской федерации
субъекта Федерации перечня исполнительных
органов субъекта Федерации);
3) в
отношении статуса высшего исполнительного
органа субъекта Федерации (наименование,
структура, порядок формирования);
4) в
отношении законодательной процедуры и
порядка взаимодействия ветвей власти
(установление ряда процессуальных сроков,
порядка обнародования конституции (устава)
и законов субъекта Федерации,
согласительных процедур для разрешения
споров).
Однако здесь имеется немало
проблем как юридико-технического, так и
содержательного свойства. Например,
обязанность субъектов Федерации
установить в конституции (уставе) срок
полномочий депутатов представительного
органа упоминается в Федеральном законе "Об
общих принципах..." дважды - в пункте 5 статьи
4 и в пункте 4 статьи 10. Следуя этому
принципу, федеральный законодатель нередко
и сам обязывает государственные органы
субъектов Федерации к дублированию
правовых норм: такие предписания
обнаруживаются, например, в пунктах 1 и 2
статьи 8. Получается, что срок, в течение
которого закон, принятый представительным
органом субъекта Федерации, направляется
высшему должностному лицу (руководителю
высшего исполнительного органа) субъекта
Федерации, а также срок, в течение которого
высшее должностное лицо (руководитель
высшего исполнительного органа) обязано
подписать или отклонить принятый закон,
должны устанавливаться в конституции
(уставе) субъекта Федерации и непременно
дублироваться в одном из региональных
законов <*>.
--------------------------------
<*> О дублировании как
юридико-техническом приеме и пределах его
применения см.: Правотворческая
деятельность субъектов Российской
Федерации: Теория, практика, методика / Под
ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева,
В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С.
190.
Вообще, федеральный законодатель без
должных к тому оснований варьирует такие
приемы правового регулирования, как
обязывание субъекта Федерации к
установлению правовой нормы: 1) в
конституции (уставе) и законе субъекта
Федерации; 2) в конституции (уставе) или
законе субъекта Федерации; 3) в конституции
(уставе) и (или) законе субъекта Федерации.
Первый из упомянутых приемов допустим,
когда требуется, чтобы общие основы
закладывались в конституции (уставе)
субъекта Федерации, а подробности
регулировались законом (например, в случае
регламентации статуса депутата
законодательного органа). Но этот метод
совершенно нельзя использовать, когда речь
идет о более конкретных правовых
предписаниях, лишенных регулятивных
свойств (срок полномочий, количество
депутатов, наименование органа). Второй
прием диспозитивен, он оставляет за
субъектом Федерации определенную свободу
усмотрения (регулировать правоотношение в
конституции (уставе) или в законе субъекта
Федерации), но запрещает их регламентацию в
подзаконных нормативно-правовых актах. Что
касается третьего приема, то его суть еще
более диспозитивна (или "и", или "или").
Недопустимость подзаконного регулирования
правоотношений сохраняется, но
региональный законодатель получает
большую свободу выбора: урегулировать
правоотношения в конституции (уставе), либо
регламентировать их в текущем
законодательстве, либо сочетать одно с
другим. Последний подход нам
представляется предпочтительным в
большинстве случаев.
Конституции
(уставы) субъектов Федерации не только не
обладают высшей юридической силой. Им также
не присущи черты стабильности, высокой
степени нормативного обобщения. В них часто
вносятся изменения и дополнения, они не
реализуют функцию принятия долгосрочных
нормативно-правовых решений, носящих
основополагающий характер.
Э.В.
Тадевосян выделяет следующие три важнейшие
характеристики сути федерализма: 1)
сложность политико-территориальной
структуры государства; 2) разделение
государственной власти по вертикали; 3)
организация взаимодействия двух уровней
власти. При этом автор подчеркивает, что
"нет действительной федерации без
сравнительно высокой самостоятельности ее
субъектов" <*>. Очевидно, что для
современных конституций (уставов)
субъектов Федерации подобные качества
нехарактерны. Они не устанавливают
каких-либо особых основ конституционного
(уставного) строя, не вводят (за редкими
исключениями) дополнительные права и
свободы человека и гражданина, излишне
связаны так называемыми общими принципами
федерального законодательства <**> и, по
сути, лишены самостоятельности по
установлению системы органов
государственной власти и местного
самоуправления. В этой связи М.В. Баглай
справедливо отмечает: "Конституции
республик, а также уставы других субъектов
РФ закрепляют права и свободы граждан
практически в том же объеме, что и
Конституция РФ, так что смысл такого
закрепления, имея в виду действие
федеральной Конституции на всей территории
Российской Федерации, не особенно велик. Он,
однако, объясним, когда дело заключается в
установлении дополнительных гарантий
конституционных прав или в их расширении,
но это встречается крайне редко - гораздо
чаще устанавливались не предусмотренные
федеральным законодательством и
международными обязательствами России
ограничения избирательных прав граждан,
свободы передвижения и выбора места
жительства, искусственное сужение перечня
объектов, которые могут находиться в
собственности физических лиц" <***>.
--------------------------------
<*> См.: Тадевосян
Э.В. К вопросу о характере государственной
власти субъекта федерации // Государство и
право. 2002. N 3. С. 17, 19.
<**> В
действительности под "общими принципами"
понимаются не только общие, но и частные
принципы, а также весьма конкретные
правовые нормы императивного или
диспозитивного содержания.
<***> См.:
Баглай М.В. Конституционное право
Российской Федерации. М., 2001. С. 75.
Одна из
важнейших функций конституции (устава)
субъекта Федерации - установление и
регулирование системы региональной
государственной власти, основанной на
нормах Конституции Российской Федерации и
Федерального закона "Об общих принципах...".
Однако при введении тех или иных
императивных правил федеральный
законодатель по крайней мере не должен
препятствовать учреждению субъектами
Федерации той модели горизонтального
разделения властей, которая имеется на
федеральном уровне. Иное означало бы
использование метода "двойных стандартов" и
было бы глубоко несправедливым по
существу.
В целом Федерация
придерживается этих принципов. Ничто не
запрещает учреждать в регионах
двухпалатные парламенты, сочетать
мажоритарную и пропорциональную системы
выборов (в последнее время это приобрело
обязательный характер), вводить или не
вводить институт высшего должностного
лица. Несмотря на то что Федерация
запрещает парламентский способ избрания
высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа) субъекта
Федерации <*>, в этом имеется
определенная логика <**>, поскольку
Президент РФ избирается всенародным прямым
голосованием граждан. Сложности возникают
в ходе анализа порядка формирования и
ответственности высших исполнительных
органов субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 18 января 1996 года "По
делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного Закона)
Алтайского края" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 4. Ст. 409; Постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996
года "По делу о проверке конституционности
ряда положений Устава - Основного Закона
Читинской области" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 7. Ст. 700.
<**> Подробнее см.: Астафичев
П.А. Институт народного представительства в
современной России. Орел, 2003. С. 52 - 60.
Как
известно, на федеральном уровне
взаимоотношения Президента, Федерального
Собрания и Правительства выстраиваются
следующим образом. Председатель
Правительства назначается Президентом с
согласия Государственной Думы, троекратное
отклонение Государственной Думой
предложенной Президентом кандидатуры
председателя Правительства влечет роспуск
Государственной Думы, причем Президент
вправе по своему усмотрению вносить одну и
ту же либо разные кандидатуры <*>.
Повторное в течение определенного
Конституцией РФ срока выражение
Государственной Думой недоверия
Правительству влечет обязанность
Президента либо распустить
Государственную Думу, либо отправить в
отставку Правительство. В назначении и
прекращении полномочий иных членов
Правительства Федеральное Собрание
участия не принимает, однако палаты
общероссийского парламента примерно в
равных пропорциях обладают рядом важных
кадровых полномочий (назначение судей
высших судов, Генерального прокурора РФ,
председателя Центрального банка РФ,
Уполномоченного по правам человека в РФ,
состава Центральной избирательной
комиссии РФ, Счетной палаты РФ).
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 11 декабря 1998 года
"По делу о толковании положений части 4
статьи 111 Конституции Российской Федерации"
// Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.
На уровне
субъектов Федерации реализовать подобную
схему не представляется возможным. Так,
статья 17 Федерального закона "Об общих
принципах..." предписывает, что высшее
должностное лицо субъекта Федерации
возглавляет высший исполнительный орган
субъекта Федерации, то есть указанные
должности замещаются одним и тем же лицом.
Об этом свидетельствуют и последующие
нормы главы III Федерального закона "Об общих
принципах...", в соответствии с которыми
высшее должностное лицо и руководитель
высшего исполнительного органа субъекта
Федерации имеют практически тождественный
статус.
Кадровые полномочия
законодательных (представительных) органов
субъектов Федерации сужаются по сравнению
с аналогичными полномочиями Федерального
Собрания, например в части формирования
избирательных органов: если Совет
Федерации и Государственная Дума назначают
по пять членов Центральной избирательной
комиссии РФ, то законодательные
(представительные) органы субъектов
Федерации, даже двухпалатные, вправе
назначить лишь половину состава
избирательных комиссий субъектов
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002
года "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2002.
N 24. Ст. 2253; N 39. Ст. 3642; N 52 (часть I). Ст.
5132.
Законодательный (представительный)
орган субъекта Федерации может выразить
недоверие не высшему исполнительному
органу, как Государственная Дума, а высшему
должностному лицу (руководителю высшего
исполнительного органа) субъекта
Федерации, причем не по политическим, а по
сугубо юрисдикционным основаниям (то есть
на основании установленного судом факта
правонарушения). Таким образом,
политическая ответственность
исполнительной власти перед региональным
парламентом не ограничивается (как на
федеральном уровне), а полностью
исключается.
Требуют внимания также
проблемы взаимодействия федеральной и
региональной публичной власти,
разграничения между ними полномочий и
ответственности. Им посвящены главы IV.1 и V
Федерального закона "Об общих принципах...",
которые несут в себе существенные элементы
новизны.
Примечательно, что
законопроекты по предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов должны
направляться в региональные
государственные органы дважды. Первый раз
они направляются после их внесения в
Государственную Думу, причем не только в
законодательные (представительные), но и в
высшие исполнительные органы субъектов
Федерации для представления официальных
отзывов. Подобные отзывы могут быть либо
положительными, либо отрицательными. Иными
словами, законодательному и высшему
исполнительному органу региона сразу
приходится решать извечный вопрос: за
"белых" или за "красных", минуя детальное
обсуждение каждой правовой нормы и
критическое осмысление концепции проекта.
И только после принятия Государственной
Думой проекта в первом чтении он
направляется в законодательные
(представительные) органы субъекта
Федерации повторно, для внесения поправок.
В адрес высшего исполнительного органа
субъекта Федерации законопроект повторно
не направляется.
Нельзя не подчеркнуть
несомненные достоинства предусмотренного
статьей 26.4 Федерального закона "Об общих
принципах..." механизма блокирования
федеральных законопроектов решениями
законодательных и высших исполнительных
органов субъектов Федерации, если проект
разработан в рамках конкурирующей
компетенции Федерации и ее субъектов. В
отличие от правил Федерального закона от 24
июня 1999 года "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" этот механизм
выглядит более совершенным, поскольку он
балансирует полномочия региональной
законодательной и исполнительной власти.
Критические замечания вызывает лишь выбор
стадии законодательного процесса, на
которой происходит согласование
законопроекта. Более обоснованным, на наш
взгляд, было бы осуществление такого
согласования после принятия закона
Государственной Думой и направления его в
Совет Федерации, но до принятия Советом
Федерации решения об одобрении либо
отклонении законопроекта.
Новыми
являются и положения статей 26.7, 26.8
Федерального закона "Об общих принципах...",
регулирующие принципы и порядок заключения
договоров и соглашений (федеральный
законодатель разделяет понятия договора и
соглашения: в форме договора
разграничиваются полномочия, а в форме
соглашения передается часть полномочий
исполнительной власти от федеральных
органов региональным и наоборот). Здесь
своеобразно переплетаются юридические
конструкции закона и договора, порождая ряд
сложностей для толкования и применения на
практике.
Законодатель исходит из
принципа, что заключение договоров о
разграничении полномочий допускается
только в случае, если это обусловлено
экономическими, географическими и иными
особенностями субъекта Федерации, и в той
мере, в которой указанными особенностями
определено иное, чем это установлено
федеральными законами, разграничение
полномочий. Тем самым, с одной стороны,
подчеркивается недопустимость договорных
исключений из правил статей 71, 72
Конституции РФ, а с другой - фиксируется
возможность отступления от норм
федеральных законов, разграничивающих
полномочия Федерации и ее субъектов. Чтобы
избежать возможных коллизий, Федеральный
закон "Об общих принципах..." устанавливает
сложную процедуру заключения договоров, в
которой принимают участие законодательный
(представительный) орган субъекта
Федерации, высшее должностное лицо
(руководитель высшего исполнительного
органа) субъекта Федерации, Президент
Российской Федерации. В конечном итоге
договор подлежит утверждению
