Понятие и сущность правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы минюста рф(с.м. зубарев)
воспроизводящего нормы федерального
закона, не имеют самостоятельного
юридического значения <*>. Данные
положения в полной мере относятся как к
законотворческой деятельности других
субъектов Российской Федерации, так и к
правовому обеспечению деятельности
уголовно-исполнительной системы.
--------------------------------
<*> Вестник
Конституционного Суда РФ. 1994. N 6. С. 29 -
39.
Вместе с тем закрепленное в
Конституции важное для совершенствования
правового обеспечения реформы УИС право
Федерации на основе соглашений передавать
субъектам Федерации осуществление части
своих полномочий (ч. 2 ст. 78) делает
теоретически возможным делегирование
некоторых функций по организации
исполнения наказаний субъектам Федерации.
Но, во-первых, это позволяет говорить лишь о
передаче полномочий в отношении предметов
ведения, а не об изъятии этих предметов из
ведения Российской Федерации. Федеральные
органы исполнительной власти сохраняют за
собой право контролировать, как
реализуются переданные ими субъекту
полномочия. Во-вторых, реализация данного
права возможна при наличии ссылки в
федеральном законе. Например, ст. 88 УИК РФ
предусматривает возможность увеличения
органами государственной власти субъектов
Федерации размера средств, разрешенных для
расходования осужденным, перевыполняющим
нормы выработки или образцово выполняющим
установленные задания на тяжелых работах и
т.д. В-третьих, заключенные в 90-е годы
договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации не содержат
статей, касающихся вопросов правового
регулирования исполнения уголовных
наказаний. Из 24 Договоров только 8 (с
Республиками Башкортостан, Татарстан,
Удмуртией, Краснодарским и Хабаровским
краем, Калининградской, Ростовской,
Свердловской областью) содержали
упоминания о разграничении полномочий в
указанной сфере <*>. В большинство
соглашений между Правительством РФ и
органами исполнительной власти субъектов
Федерации о взаимодействии в борьбе с
преступностью, обеспечении законности и
правопорядка, общественной безопасности
были включены нормы общего характера,
определяющие степень участия субъектов
Федерации в исполнении наказаний. Так,
например, в Соглашении с администрацией
Хабаровского края от 24 июля 1996 г. в п. "е" ст. 2
отмечалась необходимость "проведения
согласованных мероприятий по развитию и
укреплению производственной базы
учреждений уголовно-исполнительной
системы с учетом особенности их размещения
на территории Хабаровского края" <**>. Как
видно из данной статьи и аналогичных норм
других соглашений, речь шла о
сотрудничестве только в развитии
производственной базы учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы региона, а
не о передаче каких-то полномочий. В
настоящее время таких соглашений не
заключается.
--------------------------------
<*>
См.: Сборник Договоров и Соглашений между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации о разграничении
предметов ведения и полномочий. М.: Издание
Государственной Думы, 1997.
<**> Там же.
С. 371.
Уголовно-исполнительное
законодательство, обладая высшей
юридической силой, занимает ведущее место в
системе правового обеспечения реформы УИС.
Принятие закона дает толчок
нормотворчеству, разработке различных
подзаконных актов, предопределяет их связь
и соотношение. Закон влияет на применение
этих актов и возникновение соответствующих
уголовно-исполнительных правоотношений, на
основе закона организуется формирование у
осужденных и персонала правового сознания
и правовой культуры. В связи с этим следует
согласиться с выводом Ю.А. Тихомирова о том,
что необходимо оценить закон как основу
правообразования и правоприменения и
одновременно как юридический "полюс
притяжения" других видов нормативных актов
для его реализации <*>.
--------------------------------
<*> Как применять
закон: (Практическое пособие). М.: Известия,
1993. С. 32.
Действие любого закона
представляет собой сложный и длительный
процесс. В нем можно выделить разные стадии,
начиная от зарождения идеи и ее оформления
в научной концепции будущего закона до
оценки его эффективности. Для практической
реализации закона применяется комплекс
средств. По мнению специалистов Института
законодательства и сравнительного
правоведения, к ним относятся: а)
юридические средства - издание актов "во
исполнение закона", отмена и изменение
актов; правильное применение норм закона
для решения различных задач, изменение
способа решения вопросов, освоение новых
полномочий, более эффективное
стимулирование труда, применение санкций и
т.д.; б) социально-психологические средства -
информированность, знание закона,
разъяснение и правовая пропаганда,
типология правомерного и неправомерного
поведения, влияние межличностных и
межгрупповых отношений; в)
организационно-управленческие средства -
изменение функций, полномочий,
взаимоотношений, центров принятия решений,
потоков информации, структур, кадровые
перемены; контроль за реализацией закона
(проверки, анализ информации и т.д.); г)
материально-финансовые средства - затраты,
стимулирование, режим использования
ресурсов <*>. Согласно этой позиции, на
наш взгляд, можно сделать вывод, что именно
принятие и реализация нового
уголовно-исполнительного законодательства
являются стержнем не только правового
обеспечения реформы УИС, но и всего
механизма ее осуществления.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Действие закона. М.: Известия, 1992. С. 50.
Для
выяснения сущности правового обеспечения
реформы уголовно-исполнительной системы,
по нашему мнению, необходимо определить
содержание уголовно-исполнительного
законодательства. В теоретической
юриспруденции и отраслевой науке данное
понятие, как правило, рассматривается в
двух значениях. Во-первых, когда этим
термином обозначается система нормативных
правовых актов (законов и подзаконных
актов), регулирующих весь комплекс
общественных отношений, возникающих по
поводу и в процессе исполнения (отбывания)
наказания и применения к осужденным мер
исправительного воздействия <*>. В России
среди нормативных правовых актов высшей
юридической силой обладают законы.
Во-вторых, под законодательством
подразумеваются собственно законы, их
совокупность, регулирующая исполнение всех
видов уголовных наказаний <**>. Такой
подход получил официальное закрепление в
новом УИК РФ, где ч. 1 ст. 2 гласит:
"Уголовно-исполнительное законодательство
Российской Федерации состоит из настоящего
Кодекса и других федеральных законов". Из
смысла данной статьи следует, что иные
нормативные правовые акты по вопросам
исполнения наказаний не охватываются
понятием "законодательство". Поэтому, на наш
взгляд, сущность правового обеспечения
реформы уголовно-исполнительной системы
совпадает с содержанием
уголовно-исполнительного законодательства
в широком смысле понятия.
--------------------------------
<*> См.:
Уголовно-исполнительное право: Учебник /
Под ред. И.В. Шмарова. М.: БЕК, 1996. С. 32;
Стручков Н.А. Курс исправительно-трудового
права. Проблемы Общей части. М., 1984. С. 110;
Уголовно-исполнительное право: Учебник /
Под ред. В.И. Селиверстова. М., 2003. С. 34; и др.
<**> При этом дефинициями являются
следующие: Закон - это нормативно-правовой
акт, "принимаемый высшим представительным
органом государства в особом
законодательном порядке, обладающий высшей
юридической силой и регулирующий наиболее
важные общественные отношения с точки
зрения интересов и потребностей населения
страны" // Хропанюк В.Н. Теория государства и
права. М., 1995. С. 182. Или: "Закон - это
нормативный акт, принятый в особом порядке
органом законодательной власти или
референдумом, выражающий волю народа,
обладающий высшей юридической силой и
регулирующий наиболее важные общественные
отношения" // Малько А.В. Теория государства
и права в вопросах и ответах. 3-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 111.
. К первой
группе помимо УИК РФ этот автор относит
Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях
и органах, исполняющих уголовные наказания
в виде лишения свободы" <2> и Федеральный
закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под
стражей подозреваемых и обвиняемых в
совершении преступлений" <3>. Ко второй -
Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О
безопасности", Закон РФ "О чрезвычайном
положении" от 17 мая 1991 г. N 1253-1 (в настоящее
время ФКЗ от 30 мая 2001 г. (в ред. от 30.06.2003) N
3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"),
Федеральный закон "Об оперативно-розыскной
деятельности". К третьей - Кодекс законов о
труде РФ (Трудовой кодекс РФ), Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РФ), Кодекс
об административных правонарушениях РСФСР
(КоАП РФ) и др. Подобная позиция требует
некоторого уточнения. На наш взгляд, в
первую группу помимо УИК РФ необходимо
включить Закон РФ от 21 июля 1993 г. (ред. от
09.03.2001, с изм. от 24.12.2002) N 5473-1 "Об учреждениях и
органах, исполняющих уголовные наказания в
виде лишения свободы", Федеральный закон от
8 января 1997 г. (ред. от 10.01.2002) N 2-ФЗ "О введении
в действие Уголовно-исполнительного
кодекса Российской Федерации" <4>,
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. (ред. от
10.01.2003) N 119-ФЗ "Об исполнительном
производстве", а также законодательные
акты, принятие которых прямо предусмотрено
УИК РФ, в том числе: об общественном
контроле за обеспечением прав человека в
учреждениях и органах, исполняющих
наказания, и о содействии общественных
объединений их деятельности; о социальной
помощи лицам, отбывшим наказание, и
контроле за их поведением; о помиловании и
др.. --------------------------------">Статья 2 УИК РФ
содержит указание на то, что в
уголовно-исполнительное законодательство
могут входить и другие федеральные законы.
В связи с этим А.И. Сычев предлагает всю
совокупность законодательных актов,
имеющих отношение к исполнению и отбыванию
наказаний, условно разделить на три группы:
"1) Уголовно-исполнительное
законодательство, непосредственно
регулирующее общественные отношения,
возникающие в процессе исполнения и
отбывания уголовного наказания; 2)
Федеральное законодательство,
составляющее правовую основу отдельных
видов деятельности сотрудников
уголовно-исполнительной системы; 3)
Законодательные акты, дополняющие процесс
правового регулирования конкретных
общественных отношений, к которым отсылает
Уголовно-исполнительный кодекс" <1>. К
первой группе помимо УИК РФ этот автор
относит Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об
учреждениях и органах, исполняющих
уголовные наказания в виде лишения свободы"
<2> и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N
103-ФЗ "О содержании под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений" <3>. Ко второй - Закон РФ от 5
марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности", Закон РФ "О
чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. N 1253-1
(в настоящее время ФКЗ от 30 мая 2001 г. (в ред.
от 30.06.2003) N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"),
Федеральный закон "Об оперативно-розыскной
деятельности". К третьей - Кодекс законов о
труде РФ (Трудовой кодекс РФ), Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РФ), Кодекс
об административных правонарушениях РСФСР
(КоАП РФ) и др. Подобная позиция требует
некоторого уточнения. На наш взгляд, в
первую группу помимо УИК РФ необходимо
включить Закон РФ от 21 июля 1993 г. (ред. от
09.03.2001, с изм. от 24.12.2002) N 5473-1 "Об учреждениях и
органах, исполняющих уголовные наказания в
виде лишения свободы", Федеральный закон от
8 января 1997 г. (ред. от 10.01.2002) N 2-ФЗ "О введении
в действие Уголовно-исполнительного
кодекса Российской Федерации" <4>,
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. (ред. от
10.01.2003) N 119-ФЗ "Об исполнительном
производстве", а также законодательные
акты, принятие которых прямо предусмотрено
УИК РФ, в том числе: об общественном
контроле за обеспечением прав человека в
учреждениях и органах, исполняющих
наказания, и о содействии общественных
объединений их деятельности; о социальной
помощи лицам, отбывшим наказание, и
контроле за их поведением; о помиловании и
др.. --------------------------------
