Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма
КАК УНИВЕРСАЛЬНАЯ ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ
ФОРМА
А.А. ПАВЛУШИНА
Павлушина Алла
Александровна - старший научный сотрудник
кафедры гражданского и трудового права
Самарской государственной экономической
академии, кандидат юридических наук,
доцент.
Одним из приоритетных
направлений развития общей теории права
все чаще признается изучение общих законов
конструирования и функционирования
процессуальных правил и норм. Причем речь
идет об общих правилах и закономерностях в
процессуальном праве не как в отрасли, но
как в относительно самостоятельной
подсистеме права. Все чаще признание не
только юрисдикционной разновидности
юридического процесса, но и позитивных
процедур, также обслуживаемых
процессуальными нормами, звучит не как
гипотеза, но как утверждение <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Бахрах Д.Н. Юридический процесс и
административное судопроизводство //
Журнал российского права. 2000. N 9. С. 6 - 7;
Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В.
Административные процедуры и право //
Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3 - 4;
Тихомиров Ю.А. Проблемы развития
процессуального права // Судебная реформа в
России: проблемы совершенствования
процессуального законодательства: По
материалам научно-практической
конференции. Москва, 28 мая 2001 г. М., 2001. С. 8 - 16;
и др.
На конференции ИЗиСП, посвященной
судебной реформе, 28 мая 2001 г. Ю.А. Тихомиров,
определяя в своем выступлении проблемы
развития процессуального права, указал, что
одной из них является возможность
выделения и изучения некоторых общих
институтов судопроизводства <*>. К таким
общим институтам юридического процесса, а
точнее его юрисдикционной разновидности,
на наш взгляд, следует отнести
процессуальный институт защиты публичного,
общественного интереса. Представляется,
что это общая процессуальная форма, которую
можно обнаружить не только в гражданском,
но и в уголовном и в других разновидностях
юрисдикционного процесса. Она является
основой деятельности Конституционного
Суда РФ в рамках конституционного
судопроизводства. Как отметил А.В. Кряжков,
"в Конституции РФ Конституционный Суд
находит выражение публичного интереса,
ложащегося в обоснование его решений"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 13.
<**>
Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие,
виды и защита // Государство и право. 1999. N 10.
С. 98.
На защиту публичных интересов
направлена и деятельность уставных судов.
Хотя административное судопроизводство
еще до конца не сформировалось в Российской
Федерации, обслуживающие его нормативные
акты упоминают и используют названную
процессуальную форму <*>.
--------------------------------
<*> До создания
административного судопроизводства дела о
защите интересов неопределенного круга
лиц, вытекающие из административных
отношений, рассматриваются по правилам
гражданского процесса, что в известном
смысле затрудняет восприятие данной
процессуальной формы как принадлежности
любого юрисдикционного процесса.
До сих
пор данный процессуальный институт
изучался исключительно в отраслевых
рамках, единого его восприятия не сложилось
не только на уровне теории юридического
процесса, но и в традиционных
процессуальных отраслях права. Основы
исследования и изучения самой категории
"публичный интерес" заложены в
отечественном правоведении последнего
десятилетия Ю.А. Тихомировым. Он определяет
публичный интерес как "признанный
государством и обеспеченный правом интерес
социальной общности, удовлетворение
которого служит гарантией ее существования
и развития" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.,
1995. С. 55.
С 1 февраля 2003 г. начал действовать
новый ГПК РФ. Этот чрезвычайно важный для
нашей правовой системы акт, к сожалению,
лишь упоминает, что существуют
процессуальные формы защиты не
индивидуального, но коллективного или
публичного интереса (ст. 4, 45, 245 ГПК РФ). Во
многом это вызвано недостаточностью
теоретических исследований вопроса,
имеющего прямой выход на теорию о
процессуальных формах защиты прав, которую,
в свою очередь, тоже никак нельзя признать
состоявшейся.
По понятным причинам
теоретические подходы к видовому делению
исков в зависимости от "характера
защищаемого интереса" <*> не менее
актуальны для процессуального обеспечения
деятельности будущих административных
судов.
--------------------------------
<*> См.:
Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское
право и гражданский процесс в современной
России. Екатеринбург: Москва, 1999. С.
137.
Анализируя наличное законодательство,
упоминающее в той или иной форме этот новый
процессуальный институт, Е.А. Уксусова
отмечает, что "защите подлежат такие
охраняемые законом права, как право на
благоприятную среду обитания, право на
получение достоверной информации о
состоянии окружающей среды, право на
качественные и безопасные для жизни и
здоровья товары (работы, услуги), право на
достоверную рекламную информацию и др."
<*>. Приведенный перечень объектов защиты
с очевидностью свидетельствует, что
процессуальная форма защиты интересов
неопределенного круга лиц (а в нашем
понимании - частного случая защиты
публичного интереса) является институтом
не только гражданско-процессуального
права, но и любого юрисдикционного процесса
(уголовного, будущего административного,
арбитражного).
--------------------------------
<*> Уксусова Е. Дела о защите прав
неопределенного круга лиц // Российская
юстиция. 1997. N 11. С. 42.
В уголовном процессе
общественный (публичный) интерес защищает
прокурор по делам публичного и
частно-публичного обвинения. Хотя УПК РФ 2001
г. и не употребил прямо термин "уголовный
иск", но признал прокурора стороной в
процессе. Предъявляя обвинение, прокурор в
такой процессуальной форме защищает
публичный интерес там, где он вытекает из
публично-правовых норм, где затрагивается
не частный интерес, но интересы всего
общества. В этом смысле дела частного
обвинения по своему процессуальному
содержанию близки к правилам гражданского
процесса, где действует принцип
диспозитивности и судьба процесса зависит
от воли сторон.
Необходимо признать, что
оба термина - "публичное" и "частное" -
традиционно употребляются, тем более в
контексте современной государственной
идеологии, прежде всего как наделенные
материально-правовым смыслом. Они
обозначают соответственно публично
(общественно) значимые отношения,
регулируемые в основном императивно, и
отношения, где присутствуют лишь интересы
индивида или группы индивидов,
регулирование которых может
преимущественно осуществляться ими
самостоятельно и соответственно
самостоятельно защищаться.
Полагаем,
что при создании нового УПК возобладал
правильный подход при определении "видов
производств". Дела распределены по
категориям - публичные, частно-публичные и
частные, - исходя из их
материально-правового содержания, и
соответственно названы. А в процессуальном
смысле это автоматически определяет
специфику процесса возникновения,
рассмотрения и разрешения дела.
В
будущем административном судопроизводстве
делами "частными" будут все дела,
рассматриваемые в настоящее время в
порядке ст. 245 ГПК РФ (кроме дел об
абстрактном обжаловании нормативных
актов), если нарушены или оспариваются
права индивидуального лица и определенной
группы лиц, а не значительного сообщества
граждан или всего общества в целом. В этом
случае "частным" является все то, что хотя и
относится к области административного
права, но составляет исключительно
индивидуальный, "частный" интерес, а потому
и защищается индивидуально, в частном
порядке.
Принципиально иными являются
дела об оспаривании нормативных актов
абстрактно, то есть вне связи с конкретным
спором. Новый ГПК РФ сохранил
процессуальную возможность возбуждать
такой спор по инициативе отдельных лиц. По
мнению Т.Г. Морщаковой, "оспаривание актов
безотносительно к их применению в
конкретных делах может быть отнесено к
правомочиям только узкого круга субъектов,
специально ответственных за правопорядок"
<*>. (На невозможность рассматривать дела
о нормоконтроле по правилам гражданского
процесса указывали многие авторы <**>.
Однако пока эти дела остаются в пределах
ГПК. Это, видимо, можно объяснить тем, что
административное судопроизводство, как и
система административных судов, у нас до
сих пор отсутствует.)
--------------------------------
<*> Морщакова Т.Г.
Некоторые вопросы конституционного
правосудия в системе процессуальных реформ
// Журнал российского права. 2001. N 12. С. 15.
<**> См., например: Киннер А.
Конституционное судопроизводство
нуждается в унификации // Российская
юстиция. 1999. N 8. С. 20; Лебедев В. От идеи
судебного нормоконтроля к
административному судопроизводству //
Российская юстиция. 2000. N 9. С. 3 - 4; Морщакова
Т.Г. Указ. соч. С. 15; Павлушина А. Судебный
нормоконтроль: "тихая революция" в
гражданском процессе // Российская юстиция.
2002. N 7. С. 17 - 19.
В целом ряде
"материально-правовых" законов последнего
времени, а вслед за ними и в науке различные
ситуации защиты публичного интереса
названы термином "защита интересов
неопределенного круга лиц". Это, например,
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите
прав потребителей", Федеральные законы: от 18
июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", от 28 августа 1995
г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите
прав и законных интересов инвесторов на
рынке ценных бумаг", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения", от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", от 8 августа 2001 г. N
134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля
(надзора)", от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об
инвестиционных фондах", от 10 января 2002 г. N
7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> и
др.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ.
1996. N 3. Ст. 140; 1995. N 30. Ст. 2864; N 35. Ст. 3506; 1999. N 10.
Ст. 1163; N 14. Ст. 1650; N 42. Ст. 5005; 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436;
N 49. Ст. 4562; 2002. N 2. Ст. 133.
Возможность
обращения в суд в защиту прав и интересов
"неопределенного круга лиц" предусмотрена в
этих законах либо прямо, либо косвенно. В
настоящее время такие иски рассматриваются
по общим правилам искового производства
или производства по делам, возникающим из
публичных отношений, хотя в науке давно уже
созрело понимание того, что настоятельно
необходима специальная процессуальная
конструкция, отвечающая процессуальному
своеобразию такого рода дел.
Так, в
соответствии с Законом РФ "О защите прав
потребителей" обращение органа,
уполномоченного защищать чужие интересы, к
изготовителю продукции, субъекту,
оказывающему услуги, с требованием
прекратить нарушение прав не конкретного
потребителя или группы потребителей, но
потребителя в абстрактном смысле слова (то
есть "неопределенного круга" потребителей)
есть не что иное, как защита публичного,
общественного интереса посредством
реализации своей специальной компетенции.
Подобное обращение за возбуждением
уголовного дела, если имевшие место
нарушения прав потребителей допускают
применение уголовной ответственности,
представляется аналогичным действием. То
же можно сказать о делах, связанных с
причинением экологического вреда, с
нарушениями антимонопольного, рекламного
законодательства, и т.п.
Подробный
анализ процессуальных особенностей не
индивидуальной, а "групповой" защиты
интереса осуществляется в настоящее время
в основном представителями науки
гражданского процессуального права. В
частности, Н.С. Батаевой в 1999 году защищена
диссертация на тему "Судебная защита прав и
интересов неопределенного круга лиц" <*>;
в 2001 году вышла в свет монография Г.О.
Аболонина "Групповые иски" <**>; прямо в
качестве "объекта защиты" публичный интерес
называет Т.В. Сахнова <***>.
--------------------------------
<*> См.: Батаева Н.С.
Судебная защита прав и интересов
неопределенного круга лиц: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. М., 1999.
<**> См.:
Аболонин Г.О. Групповые иски. М., 2001.
<***> См.: Сахнова Т.В. Публичный интерес -
предмет судебной защиты? // Российский
юридический журнал. 1998. N 3. С.
76.
Развернутую классификацию исков "по
характеру защищаемых интересов" предлагает
профессор В.В. Ярков. Обращая внимание на
целый комплекс особенностей и
классификационных признаков, он выделяет:
личные иски, иски в защиту публичных и
государственных интересов, иски в защиту
прав других лиц, иски в защиту прав
неопределенного круга лиц (групповые иски),
косвенные (производные) иски <*>.
--------------------------------
<*> См.: Решетникова
И.В., Ярков В.В. Указ. соч. С. 137.
Соглашаясь в
целом с видовой классификацией В.В. Яркова,
следует признать и предложенное ее автором
название, которым он обозначает все
названные виды исков как "новые формы
исковой защиты в гражданском и арбитражном
процессе" <*>. Нет сомнений, что такие
формы появились, они реально существуют, их
применение основано на упоминавшихся
законах. Однако необходимо обратить
внимание на следующее. В.В. Ярков называет
представленные им классификационные
группы правовыми явлениями <**>,
поскольку очевидно, что, разграничивая
таким образом существующие на сегодняшний
день в гражданском процессе формы (способы)
защиты, мы лишь констатируем фактическое
появление таких разных (по многим
признакам) дел, но не можем сказать, что это
сложившиеся процессуальные формы,
поскольку этих процессуальных форм в
полноценном правовом выражении еще нет в
нашем процессуальном законодательстве.
--------------------------------
<*> См.: Решетникова
И.В., Ярков В.В. Указ. соч. С. 136.
<**> См.:
Там же. С. 145.
Опираться в их теоретическом
осмыслении на нормы законов, являющихся по
природе своей материально-правовыми, не
всегда эффективно. Все эти законы, принятые
до нового отраслевого процессуального
кодекса, по существу, стихийно, без должного
теоретического осмысления, включили как
норму о самой возможности "коллективной"
судебной защиты, так и понятия публичного
интереса, интереса неопределенного круга
лиц и т.п. К сожалению, и новый ГПК РФ, как уже
упоминалось, лишь воспроизвел их.
Авторы, исследующие процессуальное
своеобразие "новых форм исковой защиты",
выделяют целый ряд их особенностей. Так, Н.С.
Батаева отмечает, что ни при предъявлении
иска о защите неопределенного круга лиц, ни
после окончания судебного разбирательства
по данному делу не поддается установлению
настоящий состав потенциальных истцов
<*>. В.В. Ярков называет
