Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства

ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Т.В. КОНЮХОВА
Т.В. Конюхова, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Общая характеристика
правового регулирования ответственности
Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охватывают преимущественно три сферы. Во-первых, концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства). Во-вторых, юридическое содержание финансовой дисциплинарной ответственности. В-третьих, согласование Кодексов - Бюджетного, Об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.
Решение этих проблем поможет обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права граждан на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.
Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно - правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер административной, имущественной и финансово - дисциплинарной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений. Необходимо устранить расхождения в составах финансовых правонарушений федеральных кодексов и субъектов Российской Федерации.
Так, в Бюджетном кодексе РФ имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно - процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско - правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения", не указывает на процедуры реализации этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер, т.е. речь идет, вероятно, о какой-то особой финансово - дисциплинарной ответственности.
В общей теории права объектом правонарушения признаются те общественные отношения, которым причиняется вред в результате противоправного посягательства. Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:
бюджетная система Российской Федерации;
перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;
бюджетный процесс в Российской Федерации.
Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства по ст. 283 БК РФ признаются:
- неисполнение закона (решения) о бюджете;
- нецелевое использование бюджетных средств;
- неперечисление бюджетных средств их получателям;
- неполное перечисление бюджетных средств их получателям;
- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям;
- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей;
- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
- несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
- несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
- несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
- отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;
- несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств;
- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
- финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
- несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
- несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;
- открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
- иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
Бюджетные правонарушения разнообразны. Анализ позволяет выделить несколько групп бюджетных правонарушений, наиболее тесно связанных по своему содержанию.
Первую группу составляют нарушения порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств.
Вторая группа - нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств.
Третья группа - нарушение доходной части бюджетов: несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Четвертая группа - нарушение расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга.
Пятая группа - нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.
Шестая группа - нарушение порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств - утвержденным расходам и бюджетной росписи.
Седьмая группа - нарушение порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
наложение штрафа (мера административной ответственности);
начисление пени (мера гражданско - правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);
иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.
Статьей 187 БК РФ установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для субъекта Российской Федерации законом субъекта Федерации, а проекта местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
Эффективность ответственности напрямую зависит от добросовестного поведения получателей и распределителей бюджетных средств и активности внутриведомственного контроля со стороны государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Эффективность законного выделения и использования бюджетных средств снижается из-за сложности механизма разрешения споров, связанных с нарушением бюджетного выделения средств должностными лицами государства и государственными органами. Во многом это обусловлено отсутствием критериев выделения средств на социально - экономические цели в бюджетах разного уровня.
Много нарушений сопряжено с несоблюдением порядка обязательного зачисления доходов бюджетов в бюджеты разного уровня, что вызвано несогласованностью уровней государственной власти и местного самоуправления с уровнями бюджетной системы.
Так, в соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации насчитывает три уровня: первый - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй - бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов; третий - местные бюджеты. Статья 129 Кодекса закрепляет принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Однако Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует выделения не трех, а четырех уровней бюджетной системы, так как муниципальные образования, расположенные в границах других муниципальных образований (в частности, внутригородские), не имеют непосредственных бюджетных отношений с региональным бюджетом.
Согласно ст. 6 названного Закона "в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города".
Таким образом, закрепленный ст. 129 БК РФ принцип равенства местных бюджетов в отношениях с региональным может распространяться лишь на муниципальные образования более высокого уровня. Действующая редакция ст. 129 противоречит указанному Закону, поскольку игнорирует двухуровневую структуру местного самоуправления, что дает региональным властям возможность не соблюдать этот основополагающий принцип бюджетных отношений.
В соответствии со ст. 30 БК РФ принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Формулировку этого принципа следовало бы изменить с учетом положений, закрепляющих доходы и расходы, финансируемые из бюджета государственных предприятий.
Применять меры принуждения могут руководители органов федерального казначейства и их заместители (согласно их полномочиям) (ст. 284 БК РФ). В порядке, установленном Кодексом и иными федеральными законами, они имеют право:
- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в части IV БК РФ; подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
- выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
- взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Должностные лица органов Федерального казначейства несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность, а также ответственность, предусмотренную законодательством о государственной и муниципальной службе.
Основные направления совершенствования правовых норм
Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на следующие позиции.
1. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в БК РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.
2. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - БК РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по БК РФ в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов в законопроектной работе.
3. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную, дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в БК РФ имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы согласно ст. 35 обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.
4. Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым, Гражданским

Комментарии к законам »