Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства

кодексами, законодательством о местном самоуправлении, во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных ГК РФ.
В Бюджетном кодексе имеет место принципиальная несогласованность норм с административным и административно - процессуальным законодательством, вводятся формы ответственности, которые невозможно отнести ни к уголовной, ни к административной, ни к гражданско - правовой. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая "основания применения мер принуждения", не указывает на характер этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер. То есть речь идет, вероятно, о какой-то особой, нерегламентированной правом "экономической" ответственности.
5. Многие нарушения бюджетного законодательства, связанные с расходами бюджетов, могут быть предотвращены, если устранить противоречие между формулировками ст. 48 и 52 БК РФ, а также внутри ст. 58.
Так, в целях стабилизации доходной базы бюджетов всех уровней ст. 52 БК РФ установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами Российской Федерации доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в течение минимум трех лет. Досрочный пересмотр этих нормативов возможен только в случае изменения налогового законодательства.
Этому разумному принципу противоречит определение регулирующих доходов, содержащееся в ст. 48 БК РФ: "Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов". Однако, как упоминалось ранее, ст. 52 не допускает возможности фиксации регулирующих доходов на срок менее трех лет (за исключением случаев изменения налогового законодательства).
Таким образом, для определения нормативов на очередной финансовый год следовало бы исключить из ст. 48 упоминание о возможности установления нормативов регулирующих доходов на следующий финансовый год.
Отметим также, что нельзя использовать неидентичные понятия в качестве равнозначных, как это делается в ст. 58. Правильнее говорить, что доли отчислений от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов могут передаваться местным бюджетам в качестве регулирующих доходных источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее трех лет, а доли отчислений от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.
6. В целях сокращения числа правонарушений в сфере нецелевого использования бюджетных средств и бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов в БК РФ (ст. 76) необходимо усилить норму об обязательной предварительной проверке финансового состояния получателей бюджетных кредитов - негосударственных организаций. Явный недостаток этой нормы - отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.
7. Чтобы ответственность за нарушения бюджетного законодательства стала выше, нуждаются в корректировке заложенные в БК РФ принципы взаимоотношений бюджета и негосударственного сектора экономики. Бюджетный кодекс регламентирует такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. В соответствии с Кодексом только бюджетные инвестиции носят возмездный характер (предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет за собой возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале). Субвенции же - форма безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условий предоставления субсидий БК РФ не содержит, что позволяет предоставлять их, в частности, на безвозмездной основе.
Необходимо усилить режим административной и гражданско - правовой ответственности по ст. 298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.
8. Для предотвращения правонарушений при финансировании расходов, не предусмотренных бюджетом, целесообразно исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.
Статья 78 подразумевает, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами.
Все производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной или возмездной основе. Кроме того, чтобы направлять государственные инвестиционные ресурсы в наиболее перспективные отрасли экономики, целесообразно закрепить в Кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится на конкурсной основе.
9. Эффективность реализации мер ответственности за финансирование расходов, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, зависит от правомерного распределения расходов между бюджетами разного уровня.
Впервые в БК РФ дается перечень расходов, финансирование которых находится в ведении органов власти разных уровней, а также в совместном ведении. Выбранная в Кодексе степень детализации расходов разных уровней бюджетной системы, а также расходов совместного ведения недостаточна.
Поэтому указанное в Бюджетном кодексе распределение расходных полномочий можно рассматривать как первичную форму распределения, нуждающуюся в детализации, возможно даже в отдельном законодательном акте.
10. Учитывая, что нормы Бюджетного кодекса, определяющие перечень расходов, находящихся в совместном ведении Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, не являются нормами прямого действия, вопрос о порядке разграничения расходных полномочий приобретает важное значение. Однако на этот вопрос Бюджетный кодекс ответа не дает. Статья 85 устанавливает, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней расходов совместного ведения производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов либо органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и утверждаются соответствующими законами о бюджетах. Причем порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов определяется Правительством РФ. Процедура согласования распределения расходов совместного ведения должна быть более демократичной. Субъекты Федерации не имеют возможности непосредственно влиять на содержание решений, принимаемых Правительством РФ. Желательно, чтобы эта процедура определялась не правительственным актом, а федеральным законом. В таком случае позиция регионов была бы учтена благодаря участию Совета Федерации в принятии соответствующего закона.
11. К числу недостатков рассматриваемого Кодекса, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, следует отнести нечеткость норм, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов государственной власти. Если принимается федеральный закон, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые ранее не финансировались ни одним бюджетом, то в соответствии со ст. 83 БК РФ этот закон должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
В связи с этой формулировкой возникает вопрос: что понимается под "новым видом расхода"? Для устранения двусмысленности в ст. 83 следует говорить не о новых видах расходов, а о новых расходах, возникающих в связи с решениями вышестоящих органов государственной власти.
Крайней неопределенностью страдает формулировка, согласно которой федеральный закон, устанавливающий новые виды расходов, должен предусматривать источники их финансирования, "в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней" бюджетной системы Российской Федерации.
Думается, необходимо уточнить формулировку ст. 83 так, чтобы обязанность компенсации дополнительных расходов региональных и местных бюджетов, возникающих в связи с решениями, принятыми федеральными органами власти, носила не факультативный, а обязательный характер.
12. Нарушения бюджетного законодательства неизбежны при осуществлении компенсации бюджетам нижестоящих уровней дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов власти. Из-за разночтений, возникающих при сопоставлении перечисленных норм БК РФ, неясно главное: обладают ли нижестоящие бюджеты правом на компенсацию выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти?
Согласно ч. 4 ст. 130 БК РФ средства, переданные региональным и местным бюджетам в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам их ведения, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Однако, как явствует из ст. 45, безвозмездные перечисления, во-первых, существуют только как форма межбюджетных расчетов в пределах текущего года, а, во-вторых, не носят целевого характера, а значит, нельзя проконтролировать их направление именно на финансирование переданных расходных полномочий. Поэтому представляется более правильным передавать средства для финансирования дополнительных расходов с одного уровня бюджетной системы на другой только в форме субвенций, имеющих строго целевой характер.
Нарушения, за которые предусмотрена
ответственность по БК РФ
Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289), выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью (ст. 217), уведомлением о бюджетных ассигнованиях (ст. 220), сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием, влечет за собой наложение штрафов (ст. 221) на руководителей организаций - получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Статья 289 БК РФ во многом схожа со ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ, которая предусматривает наложение административных штрафов на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. Так, использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет за собой наложение административного штрафа (ст. 15.14 КоАП РФ).
Субъектами правонарушения, предусмотренного ст. 15.14, могут быть как должностные лица получателей бюджетных средств, так и организации - получатели таких средств.
Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется органами исполнительной власти всех уровней (федеральной, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) на основе бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ), ст. 246 БК РФ регулирует исполнение лишь федерального бюджета.
Следует отметить, что ст. 289 не предусматривает привлечения к административной ответственности юридических лиц.
Согласно Инструкции Министерства финансов РФ "О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации", утвержденной Приказом от 26 апреля 2001 г. N 35н, нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:
- использования на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
- использования на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
- использования на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
- использования средств, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
- иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.
Получатель средств - бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель, имеющий право на получение бюджетных ассигнований; бюджет субъекта Российской Федерации или юридическое лицо, получившее из федерального бюджета субсидии или субвенции, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты.
Нарушение законодательства при использовании средств федерального бюджета влечет за собой применение органами федерального казначейства следующих мер принуждения:
- списание в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму, использованную не по целевому назначению;
- списание в бесспорном порядке средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;
- списание в бесспорном порядке процентов (платы) за пользование средствами, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;
- взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами, предоставленными на возмездной основе. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотренном п. 4 Инструкции;

Комментарии к законам »