Административная юрисдикция органов исполнительной власти
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
И.Е.
МАХРОВ
Махров Игорь Евгеньевич,
заместитель начальника Управления ФСНП
России по Оренбургской области,
подполковник налоговой полиции. Кандидат
философских наук.
Родился 25 марта 1964 г. в
г. Каменск - Уральский Свердловской области.
В 1986 г. окончил Уральский госуниверситет им.
А.М. Горького. С 1993 г. проходит службу в
федеральных органах налоговой полиции.
Автор ряда публикаций по налоговому и
административному праву.
Конституция РФ
устанавливает, что правосудие в Российской
Федерации осуществляется только судом (ч. 1
ст. 118), судебная власть осуществляется
посредством конституционного,
гражданского, административного и
уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). В
Конституции РФ понятие "административное
судопроизводство" использовано как одно из
средств осуществления судебной власти. Это
конституционное понятие использует и
федеральный законодатель, упоминая его в
таких законодательных актах, как
Федеральные конституционные законы "О
судебной системе Российской Федерации" и "О
военных судах Российской Федерации",
Арбитражный процессуальный кодекс РФ, и
ряде других.
Вместе с тем
административные правоотношения имеют
свои особенности, с учетом которых
государство наделяет правом рассмотрения и
разрешения дел об административных
правонарушениях не только суды, но и другие
органы, а также должностных лиц.
Соответственно, административная
юрисдикция может осуществляться как в
судебном, так и во внесудебном порядке.
Уместно отметить, что осуществление
административной юрисдикции внесудебными
органами не противоречит основам
конституционного строя России.
Конституционный Суд РФ неоднократно
подтверждал, что осуществление
административной юрисдикции иными
органами, нежели судами, не является
нарушением Конституции РФ. Так, в
Определении от 21 июня 2000 г. Конституционный
Суд РФ выразил следующую правовую позицию.
Законодатель, учитывая природу и
особенности административных
правоотношений, вправе наделять
административной юрисдикцией органы
исполнительной власти, обеспечивая при
этом соблюдение требований ст. 46 (ч. 1 и 2)
Конституции РФ, гарантирующей гражданину
судебную защиту его прав и свобод, в том
числе путем обжалования в суд решений и
действий органов государственной власти и
должностных лиц <1>. Эту правовую позицию
судебный орган конституционного контроля
выражал также в Постановлениях от 17 декабря
1996 г. N 20-П <2>, от 12 мая 1998 г. N 14-П <3> и от 30
июля 2001 г. N 13-П <4>.
--------------------------------
<1> Вестник
Конституционного Суда РФ. 2000. N 6.
<2> СЗ
РФ. 1997. N 1. Ст. 197.
<3> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст.
2173.
<4> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.
В
отношении альтернативной административной
юрисдикции следует отметить, что по целому
ряду административных правонарушений
предусмотрено рассмотрение дел судьями
только в случае, если орган или должностное
лицо, к которым поступило дело о таком
административном правонарушении, передает
его на рассмотрение судье. Иначе говоря,
законодатель отнес дела об этих
правонарушениях к альтернативной (судебной
или внесудебной) административной
юрисдикции. Однако принятие решения о
передаче дела на рассмотрение судье
зависит не от произвольного усмотрения
органа или должностного лица, к которым
поступило дело, а от необходимости
применения таких видов административных
наказаний, которые могут назначаться
только судьями. Положения соответствующих
статей гл. 3 КоАП РФ определяют, что только
судьи могут назначать следующие виды
административных наказаний: возмездное
изъятие орудия совершения или предмета
административного правонарушения,
конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения, лишение
специального права, административный
арест, административное выдворение за
пределы Российской Федерации иностранного
гражданина или лица без гражданства (за
исключением совершения административного
правонарушения при въезде в Российскую
Федерацию), дисквалификация.
Соответственно, к альтернативной
административной юрисдикции отнесены дела
о тех административных правонарушениях,
санкции за совершение которых
предусматривают применение одного или
нескольких из перечисленных выше видов
административных наказаний. Например,
санкция ст. 14.2 КоАП РФ предусматривает, что
за незаконную продажу товаров (иных вещей),
свободная реализация которых запрещена или
ограничена, конфискация предметов
административного правонарушения может
применяться, а может и не применяться. И
если орган или должностное лицо, к которому
поступило дело о таком административном
правонарушении, усмотрит, что есть
необходимость применения такого наказания,
но не имеет права его применить, то передает
дело на рассмотрение судье.
Очевидно,
что рассмотрение дел об административных
правонарушениях в судах является наиболее
приемлемой формой осуществления
административной юрисдикции в
демократическом государстве. Вместе с тем и
внесудебный порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях также
имеет свои достоинства, к которым можно
отнести следующие.
Снятие нагрузки с
судов и обеспечение более быстрого
реагирования государственных органов на
совершение административных
правонарушений, которые не так опасны для
личности, общества и государства, как
преступления. Именно такую правовую
позицию выразил Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П в отношении
правонарушений, состоящих в неприменении
предприятиями, ведущими денежные расчеты с
населением, контрольно - кассовой машины.
Конституционный Суд РФ указал, что эти
проступки ведут к нарушению правопорядка в
области торговли и финансов, нарушению
общего режима правомерного поведения,
созданию криминогенной среды, поэтому
борьба с ними требует принятия быстрых и
неотложных мер государственного
реагирования, что необходимо для
поддержания внутренней дисциплины и
административного порядка в области
торговли и финансов. В силу указанной
специфики административных правонарушений
и административных мер взыскания
законодатель вправе возложить на налоговые
органы производство по делам, связанным с
наложением штрафа за неприменение
контрольно - кассовых машин, осуществляемое
в административном порядке <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст.
2173.
Другой положительной стороной
внесудебного рассмотрения дел об
административных правонарушениях является
то, что дела рассматривают должностные
лица, обладающие специальными знаниями в
тех отраслях законодательства, нарушение
которых и образует составы рассматриваемых
правонарушений. Как справедливо отмечает
Б.В. Россинский, без специальных познаний
нередко невозможно правильно и полно
описать существо таких специфичных
правонарушений, как административные
правонарушения в экономической,
организационно - хозяйственной
деятельности. По большинству составов
административных правонарушений подобными
специальными познаниями должны обладать
лица, уполномоченные рассматривать такие
дела <*>.
--------------------------------
<*>
Россинский Б.В. Некоторые вопросы
совершенствования института
административной ответственности
юридических лиц // Административно -
правовое регулирование в сфере
экономических отношений: Сб. статей. М., С.
180.
Представляется, что создание
административных судов, в юрисдикцию
которых будет включено рассмотрение дел об
административных правонарушениях, не
позволит в полной мере использовать
преимущества внесудебного рассмотрения
дел об административных
правонарушениях.
Во-первых, являясь
составной частью системы правосудия,
административные суды, конечно же,
приобретут характерные черты российского
правосудия и не смогут обеспечить
оперативности реагирования государства на
совершение административных
правонарушений.
Во-вторых, учитывая
наличие различных внесудебных органов,
обладающих административной юрисдикцией в
отношении отдельных видов правонарушений
(зачастую очень специфичных),
административные суды, видимо, не смогут
достигнуть аналогичного уровня
специализации.
В научной литературе
больше внимания уделено проблемам
разграничения компетенции судов по
рассмотрению дел об административных
правонарушениях, проблемам разграничения
судебной и внесудебной юрисдикции в сфере
административных правоотношений.
Анализируя виды и составы административных
правонарушений, предусмотренных КоАП РФ,
санкции за их совершение, можно выделить
несколько критериев, на основе которых
законодатель отнес рассмотрение ряда дел
об административных правонарушениях к
исключительной судебной административной
юрисдикции.
Первым критерием отнесения
дел об административных правонарушениях к
судебной юрисдикции можно назвать близость
состава административного правонарушения
к составу преступления. Статья 10 КоАП РСФСР
закрепляла положение о том, что
административная ответственность
наступает, если эти нарушения по своему
характеру не влекут за собой в соответствии
с действующим законодательством уголовной
ответственности. КоАП РФ не воспроизвел
этого положения, но оно следует из
положения ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Отдельные
составы административных правонарушений
очень близки к составам преступлений и
различаются лишь степенью общественной
опасности наступивших последствий или
угрозы наступления таких последствий.
Например, составы административных
правонарушений, предусмотренных ст. 14.1
"Осуществление предпринимательской
деятельности без государственной
регистрации или без специального
разрешения (лицензии)", 14.10 "Незаконное
использование товарного знака", 14.11
"Незаконное получение кредита", 14.12
"Фиктивное или преднамеренное банкротство"
и 14.13 "Неправомерные действия при
банкротстве" КоАП РФ, во многом совпадают с
составами преступлений, предусмотренных
ст. 171 "Незаконное предпринимательство", 180
"Незаконное использование товарного знака",
176 "Незаконное получение кредита", 197
"Фиктивное банкротство", 196 "Преднамеренное
банкротство" и 195 "Неправомерные действия
при банкротстве" УК РФ. Соответственно, к
судебной административной юрисдикции
отнесены дела о тех административных
правонарушениях, которые граничат с
преступлениями, и, следовательно,
необходимо судебное рассмотрение этих дел.
Рассмотрение дела судьей должно обеспечить
наиболее правильное решение по такому
делу.
Вторым критерием отнесения
рассмотрения дел об административных
правонарушениях к исключительной судебной
юрисдикции можно считать нарушение
административным проступком основных
конституционных прав и свобод граждан -
таких, как право избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы
местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32
Конституции РФ), свобода труда (ч. 1 ст. 37),
право на индивидуальные и коллективные
трудовые споры с использованием
установленных федеральным законом
способов их разрешения, включая право на
забастовку (ч. 3 ст. 37), право свободно искать,
получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным
способом (ч. 4 ст. 29) и т.п.
Целесообразность судебного рассмотрения
таких дел обусловлена, во-первых,
особенностью общественных отношений,
посягательства на которые и образуют
административные правонарушения
(обеспечение прав и законных интересов
граждан), и, во-вторых, отсутствием
специализированных государственных
органов исполнительной власти и иных
органов, в полномочия которых входит
рассмотрение дел о таких правонарушениях (в
частности, в полномочия избирательных
комиссий и комиссий референдума,
осуществляющих подготовку и проведение
выборов и референдумов, не входит
рассмотрение дел об административных
правонарушениях - гл. III Федерального
конституционного закона "О референдуме
Российской Федерации" <1>, гл. IV
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
<2>, гл. IV Федерального закона "О выборах
Президента Российской Федерации" <3>, гл.
IV Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" <4>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст.
3921.
<2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<3> СЗ
РФ. 2000. N 1. Ст. 11.
<4> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.
3178.
Еще одним критерием отнесения дел об
административных правонарушениях к
судебной юрисдикции является особенность
отдельных категорий дел, заключающаяся в
том, что правонарушения связаны с
непосредственным осуществлением органами
государственной власти и иными органами
своих управленческих функций.
Правонарушители посягают на нормальную
управленческую деятельность органов
государственной власти и иных органов.
Соответственно, орган государственной
власти или иной орган является
заинтересованной стороной, и только суд
может обеспечить объективное, полное и
всестороннее рассмотрение этих дел.
К
таким правонарушениям относятся:
правонарушения, предусмотренные
соответствующими статьями гл. 5
"Административные правонарушения,
посягающие на права граждан" КоАП РФ,
посягающие на нормальную работу
избирательных комиссий и комиссий
референдумов;
правонарушения,
предусмотренные соответствующими статьями
гл. 15 "Административные правонарушения в
области финансов, налогов и сборов, рынка
ценных бумаг" КоАП РФ, посягающие на
осуществление налоговыми органами своих
функций;
правонарушения,
предусмотренные гл. 17 "Административные
правонарушения, посягающие на институты
государственной власти" КоАП РФ;
правонарушения, предусмотренные
соответствующими статьями гл. 19
"Административные правонарушения против
порядка управления" КоАП РФ.
Следует
отметить, что такой подход можно считать
определенной новеллой законодательства об
административных правонарушениях. В
частности, Федеральным законом от 30 декабря
2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях" признаны утратившими силу
п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О
налоговых органах Российской Федерации" и
ч. 2 и 3 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О
федеральных органах налоговой полиции",
которые предоставляли налоговым органам
право самостоятельно привлекать к
административной ответственности лиц за
непредоставление запрашиваемой
информации, воспрепятствование
осуществлению должностным лицом своих
служебных обязанностей (отказ от допуска в
помещения), неисполнение законных
требований, а органам налоговой полиции,
кроме того, еще и за отказ от представления
документов, удостоверяющих личность,
неявку в органы налоговой полиции для дачи
объяснений.
Еще одним критерием
отнесения дел об административных
правонарушениях к исключительной судебной
юрисдикции является то, что санкцией
соответствующей статьи предусмотрено
назначение административного наказания,
связанное с ограничением конституционных
прав
