Административная юрисдикция органов исполнительной власти
и свобод граждан, которое в соответствии с
Конституцией РФ может быть осуществлено
только по решению суда. Развитие
административного и административно -
процессуального законодательства России
свидетельствует о дальнейшей реализации
правового механизма соблюдения прав и
свобод граждан и юридических лиц.
Проиллюстрировать это можно на примере
порядка назначения такого
административного наказания, как
конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения.
Как
определено в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, никто
не может быть лишен своего имущества иначе
как по решению суда. Вместе с тем
Конституционный Суд РФ Постановлением от 20
мая 1997 г. N 8-П <*> признавал положения ст. 242
и 280 Таможенного кодекса РФ в части,
касающейся права таможенных органов
выносить постановление о конфискации
имущества как санкции за совершенное
правонарушение при наличии гарантии
последующего судебного контроля за
законностью и обоснованностью такого
решения соответствующими Конституции РФ.
Однако позже Конституционный Суд РФ
выразил в Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П
иную правовую позицию. Указанным решением
признаны не соответствующими Конституции
РФ положения ст. 266 Таможенного кодекса РФ
постольку, поскольку они предусматривают в
качестве меры административной
ответственности конфискацию, ч. 2 ст. 85 и ст.
222 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях в той мере, в какой они в их
взаимосвязи допускают применение
конфискации без судебного решения.
Конституционный Суд РФ также указал, что
предусмотренная ч. 2 ст. 85 КоАП РСФСР
конфискация может применяться только в
судебном порядке <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 21. Ст.
2542.
<**> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.
Шесть из
восьми предусмотренных КоАП РФ видов
административных наказаний могут
назначаться только судом. Кроме того,
Конституционным Судом РФ определено, что в
случае несогласия лица, привлеченного к
административной ответственности в виде
штрафа, с решением органа исполнительной
власти, бесспорный порядок взыскания
является превышением конституционно
допустимого (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ)
ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35
Конституции РФ, согласно которой никто не
может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда. В связи с этим Кодекс РФ об
административных правонарушениях,
устанавливая процессуальные гарантии
защиты законных интересов лица, в отношении
которого вынесено постановление о
привлечении к административной
ответственности и наложении
административного наказания в виде штрафа,
предусматривает, что такое постановление в
случае несогласия с ним заинтересованного
лица может быть обжаловано в суд (ст. 30.1 - 30.3);
подача жалобы приостанавливает исполнение
постановления. И лишь после оставления без
удовлетворения жалобы на вынесенное
постановление, а также последующих жалоб на
постановление по делу об административном
правонарушении и (или) решения по жалобе на
это постановление наложенное взыскание
подлежит исполнению. Следовательно, только
судебное решение в данном случае является
окончательным актом, на основании которого
лицо, совершившее административное
правонарушение, может быть лишено своего
имущества в результате взыскания штрафа,
что согласуется с положением ч. 3 ст. 35
Конституции РФ.
Особо следует
остановиться на вопросе о подсудности и
подведомственности рассмотрения дел об
административных
правонарушениях.
Подсудность дел об
административных правонарушениях
Анализ
нормативных предписаний КоАП РФ
свидетельствует о дальнейшем развитии
законодательства об административных
правонарушениях. Если КоАП РСФСР просто
ограничивался указанием на то, что дела об
административных правонарушениях
рассматриваются районными (городскими)
народными судами (народными судьями) (п. 4 ст.
194 КоАП РСФСР), то КоАП РФ в ст. 23.1 определяет
полномочия судей. Рассматривать дела об
административных правонарушениях
полномочны: мировые судьи, судьи районных
судов, судьи гарнизонных военных судов и
судьи арбитражных судов.
Как уже
отмечалось, КоАП РФ определяет общую
административную юрисдикцию судов (т.е.
дела об административных правонарушениях,
которые рассматривают судьи) и
альтернативную административную
юрисдикцию. Далее федеральный законодатель
определяет подсудность дел мировым судьям
путем изъятия из общей и альтернативной
судебной административной юрисдикции
следующих дел об административных
правонарушениях:
совершенных
военнослужащими и гражданами, призванными
на военные сборы, - эти дела отнесены к
подсудности судей гарнизонных военных
судов (подсудность по персональному
признаку, т.е. по субъекту
правонарушения);
производство по
которым осуществляется в форме
административного расследования, а также
дела об административных правонарушениях,
влекущих административное выдворение за
пределы Российской Федерации, - эти дела
отнесены к подсудности судей районных
судов (подсудность по формам производства и
по виду наказания);
по отдельным видам
административных правонарушений (большей
частью - административных правонарушений в
области предпринимательской деятельности),
совершенных юридическими лицами, а также
индивидуальными предпринимателями, - эти
дела отнесены к подсудности судей
арбитражных судов (подсудность по
предметному и персональному признакам).
Применительно к делам об административных
правонарушениях, предусмотренных законами
субъектов Российской Федерации,
федеральный законодатель предусмотрел, что
подсудность таких дел (если она будет
установлена) ограничена только юрисдикцией
мировых судей (п. 1 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).
Часть 1 ст. 22.3 КоАП РФ содержит новеллу для
российского права о переходе дела об
административном правонарушении из
внесудебной юрисдикции в судебную. В случае
упразднения органа, учреждения, их
структурных подразделений или
территориальных органов, должности
должностного лица до внесения в КоАП РФ или
в закон субъекта Российской Федерации
соответствующих изменений и дополнений
подведомственные им дела об
административных правонарушениях
рассматривают судьи. Представляется, что
приведенная правовая норма является
дополнительной гарантией защиты прав и
законных интересов лица, привлекаемого к
административной ответственности.
КоАП
РФ устанавливает также территориальную
подсудность и подведомственность
рассмотрения дел об административных
правонарушениях (ст. 29.5). По общему правилу
дело об административном правонарушении
рассматривается по месту его совершения. По
ходатайству лица, в отношении которого
ведется производство по делу об
административном правонарушении, дело
может быть рассмотрено по месту жительства
данного лица. Дело об административном
правонарушении, по которому было проведено
административное расследование,
рассматривается по месту нахождения
органа, проводившего административное
расследование. Определено также два
изъятия: по четырем составам
административных правонарушений
(предусмотренных ст. 5.33, 5.34, 6.10 и 20.22 КоАП
России) дела рассматриваются по месту
жительства лица, в отношении которого
ведется производство по делу об
административном правонарушении; дело об
административном правонарушении, влекущем
лишение права управления транспортным
средством, может быть рассмотрено по месту
учета транспортного
средства.
Подведомственность дел
об
административных
правонарушениях
Подведомственность дел
об административных правонарушениях
(совокупность юридических свойств дела об
административном правонарушении, в
соответствии с которыми оно подлежит
рассмотрению определенным органом
исполнительной власти или иным органом)
определена в соответствующих статьях гл. 23
КоАП России. Перечень внесудебных органов,
уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях,
довольно многообразен и включает на
сегодня 60 позиций.
Все несудебные
органы административной юрисдикции
законодатель разграничил по двум
группам:
1) комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав,
образуемые местными органами
самоуправления и не являющиеся органами
государственной власти. Правовой основой
создания и деятельности комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав
являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N
120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних" <*> и Положение о
комиссиях по делам несовершеннолетних,
утвержденное Указом Президиума Верховного
Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. <**>;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.
3177.
<**> Ведомости ВС РСФСР. 1967. N 23. Ст.
536.
2) федеральные органы исполнительной
власти, их учреждения, структурные
подразделения и территориальные органы, а
также иные государственные органы,
уполномоченные на рассмотрение дел об
административных правонарушениях, исходя
из задач и функций, возложенных на них
федеральными законами либо нормативными
правовыми актами Президента РФ или
Правительства РФ.
В главе 23 КоАП России
поименовано в соответствующих статьях 59
видов таких органов и должностных лиц.
Однако это вовсе не означает, что столько
различных органов государственной власти
имеют полномочия по рассмотрению дел об
административных правонарушениях.
Законодатель определил лишь общие названия
органов и должностных лиц, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях (следует заметить, что
тенденция к общему обозначению органов
государственной власти прослеживалась еще
по вносимым изменениям в ранее действующий
КоАП РСФСР). С одной стороны, обозначение
общих названий является положительным
моментом, т.к. такой подход исключает
влияние постоянных изменений структуры
федеральных органов исполнительной власти.
Структура федеральных органов
исполнительной власти утверждена Указом
Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти"
<*>. В названный Указ внесено уже пять
изменений, что свидетельствует о большой
подвижности системы федеральных органов
исполнительной власти. С другой стороны,
это может вызвать затруднения при
определении конкретного федерального
органа исполнительной власти, о котором
идет речь в КоАП РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.
Возьмем, к
примеру, полномочия по рассмотрению дел об
административных правонарушениях такого
федерального органа исполнительной власти,
как Министерство РФ по налогам и сборам. Из
положений Закона РФ от 21 марта 1991 г. "О
налоговых органах Российской Федерации" (в
редакции последующих изменений и
дополнений) следует, что МНС России и его
органы являются, во-первых, налоговыми
органами (ст. 2) и, соответственно, имеют
предусмотренные ст. 23.5 "Налоговые органы"
КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об
административных правонарушениях;
во-вторых, органом валютного контроля (п. 14
ст. 7) и, соответственно, имеют также
предусмотренные ст. 23.60 "Органы валютного
контроля" КоАП РФ полномочия по
рассмотрению дел об административных
правонарушениях.
Для того чтобы
уяснить, что МНС России и его органы
являются органами, осуществляющими
государственную регистрацию юридических
лиц и, соответственно, имеют
предусмотренные ст. 23.61 КоАП РФ полномочия
по рассмотрению дел об административных
правонарушениях, необходимо обратиться не
только к ст. 2 Федерального закона от 8
августа 2001 г. "О государственной
регистрации юридических лиц" <1>, но и к п.
1 Постановления Правительства РФ от 17 мая 2002
г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе
исполнительной власти, осуществляющем
государственную регистрацию юридических
лиц" <2>. Для того чтобы убедиться, что МНС
России и его органы имеют также
предусмотренные ст. 23.50 "Органы,
осуществляющие государственный контроль
за производством и оборотом этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" КоАП РФ полномочия по
рассмотрению дел об административных
правонарушениях, нужно обратиться к п. 6
Указа Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483
<3> "О структуре федеральных органов
исполнительной власти", в соответствии с
которым функции упраздняемого
Государственного комитета РФ по
обеспечению монополии на алкогольную
продукцию переданы Государственной
налоговой службе РФ, и к п. 1 Указа
Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 <4>, в
соответствии с которым ГНС России
преобразована в МНС России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст.
3431.
<2> СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1872.
<3> СЗ
РФ. 1998. N 18. Ст. 2020.
<4> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст.
6393.
Как видно, полномочия МНС России и его
органов по рассмотрению дел об
административных правонарушениях
содержатся сразу в четырех статьях гл. 23
КоАП РФ (23.5, 23.50, 23.60 и 23.61), налоговые органы
отдельно указаны в ст. 23.5 КоАП РФ.
При
такой позиции законодателя, когда в КоАП РФ
указаны лишь общие наименования
федеральных органов исполнительной власти,
становятся неприменимы положения ч. 2 и 3 ст.
22.3 КоАП РФ, устанавливающие
подведомственность дел об
административных правонарушениях в случае
реорганизации или переименования органов
(должностей должностных лиц),
уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях: в
Кодексе федеральные органы исполнительной
власти так и не названы.
Представляется,
что устранение возможных проблем
правоприменения, связанных с тем, что в КоАП
РФ указаны лишь общие названия органов
государственной власти, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях, возможно двумя путями.
1. Указание в КоАП РФ полных наименований
федеральных органов исполнительной власти,
уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях. Можно
допустить, что использование законодателем
наименований, которые определяет Президент
России, может быть оценено как не вполне
соответствующее закрепленному в ст. 10
Конституции РФ принципу разделения
государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную. Однако
применительно к тому же МНС России можно
привести аргумент в пользу предлагаемого
пути. После преобразования согласно Указу
Президента РФ ГНС России в МНС России
законодатель внес изменения, учитывающие
это преобразование, в Закон РСФСР "О
Государственной налоговой службе РСФСР"
(имеется в виду Федеральный закон от 8 июля
1999 г. <*>).
--------------------------------
<*>
СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3484.
2. Издание Президентом
РФ указа, в котором было бы определено,
какие федеральные органы исполнительной
власти имеют полномочия по рассмотрению
дел об административных правонарушениях
применительно к общим обозначениям в КоАП
РФ органов государственной власти. Издание
такого указа видится по аналогии с изданием
указов, определяющих или уточняющих
структуру федеральных органов
исполнительной власти. При этом
одновременность издания указа,
определяющего или уточняющего
