О компетенции органов власти в установлении налогов(с.в. разгулин)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 1 декабря
2001 года
С.В. РАЗГУЛИН
С.В. Разгулин,
советник налоговой службы I ранга.
В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской
Федерации находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. Однако
система налогов, взимаемых в федеральный
бюджет, и общие принципы налогообложения и
сборов в Российской Федерации
устанавливаются федеральным законом (часть
3 статьи 75 Конституции Российской
Федерации). Таким федеральным законом
является Кодекс.
Тем самым реализуется
принцип единства экономического
пространства и недопустимости создания на
территории Российской Федерации
препятствий для свободного перемещения
товаров (работ, услуг) и финансовых средств.
Применительно к актам субъектов о налогах и
сборах это означает, что такие акты должны
соответствовать Кодексу (статья 1
Кодекса).
Законодательная
конкретизация принципов налогообложения в
форме основных начал законодательства о
налогах и сборах призвана способствовать
активному применению их на практике, в том
числе судебными органами. Недооценка
значения основных начал законодательства о
налогах и сборах наблюдается не только в
актах, принятых до введения в действие
Кодекса, но прослеживается и в самом
Кодексе.
Кодекс устанавливает виды
налогов и сборов, взимаемых в Российской
Федерации, принципы установления, введения
в действие и прекращения действия ранее
введенных налогов и сборов субъектов
Российской Федерации и местных налогов и
сборов (принцип единства системы
налогов).
Законодательство субъектов
Российской Федерации о налогах и сборах
состоит из законов и иных нормативных
правовых актов о налогах и сборах, принятых
в соответствии с Кодексом.
Налоги и
сборы субъектов Российской Федерации,
местные налоги и сборы устанавливаются,
изменяются или отменяются соответственно
законами субъектов Российской Федерации о
налогах и сборах и нормативными правовыми
актами представительных органов местного
самоуправления о налогах и сборах в
соответствии с Кодексом. <*>
--------------------------------
<*> В случае
несоответствия Конституции Российской
Федерации федерального закона
автоматически не соответствующими
Конституции считаются воспроизводящие его
положения законодательные акты субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления.
Согласно правовой
позиции Конституционного Суда Российской
Федерации, изложенной в Постановлении от 21
марта 1997 года, недопустимо введение
региональных налогов, которые позволяют
формировать бюджеты одних территорий за
счет налоговых доходов других территорий
либо переносить уплату налогов на
плательщиков других регионов.
Между тем
положения Закона Российской Федерации "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации", предоставляя субъектам
Российской Федерации право ввести налог с
продаж, не определили характер этого налога
как территориального, т.е. не решили вопрос
о налоговой юрисдикции регионов.
Неурегулированность федеральным законом
вопросов налоговой юрисдикции не исключает
неоднократное налогообложение операций, в
том числе носящих межрегиональный
характер, при реализации товаров, работ и
услуг за наличный расчет. Регламентация же
налоговой юрисдикции субъектов Российской
Федерации законами самих субъектов
Российской Федерации может приводить к
нарушению прав и интересов других
субъектов Российской Федерации.
Налоговая база и порядок ее определения, а
также налоговые ставки по федеральным
налогам устанавливаются Кодексом. <*>
Налоговая база и порядок ее определения по
региональным и местным налогам
устанавливаются Кодексом. Налоговые ставки
по региональным и местным налогам
устанавливаются соответственно законами
субъектов Российской Федерации,
нормативными правовыми актами
представительных органов местного
самоуправления в пределах, установленных
Кодексом.
--------------------------------
<*>
Отчисления от единого налога на вмененный
доход для определенных видов деятельности
поступают в федеральный бюджет и во
внебюджетные фонды. При этом сам налог
вводится в действие нормативными правовыми
актами законодательных органов власти
субъектов Российской Федерации, которыми
определяются составляющие формулы расчета
и иные особенности уплаты единого налога на
вмененный доход, включая налоговые льготы.
Таким образом, в данном случае объем
поступлений налога в бюджеты и, что
особенно актуально, во внебюджетные фонды,
отчисления в которые объединены в рамках
единого социального налога, определяется
решениями органов власти субъектов
Российской Федерации.
В соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации
(от 31.07.98 N 145-ФЗ) бюджетная система
основывается на принципе единства
бюджетной системы Российской Федерации,
означающем единство правовой базы,
денежной системы, форм бюджетной
документации, принципов бюджетного
процесса в Российской Федерации, санкций за
нарушения бюджетного законодательства
Российской Федерации, а также единый
порядок финансирования расходов бюджетов
всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации, ведения бухгалтерского учета
средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов.
Заключение договоров о
разграничении предметов ведения между
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а также
соответствующих соглашений по
межбюджетным отношениям в части
разграничения предметов ведения и
полномочий в области налогообложения, не
соответствующих законодательству
Российской Федерации, и перераспределение
ряда налогов в пользу территориальных
бюджетов, как показывает пример Республик
Татарстан и Башкортостан, приводит к
потерям федерального бюджета и создает
нежелательный прецедент во
взаимоотношениях с другими субъектами
Федерации. Объективно это ведет к
дестабилизации финансово - бюджетной
системы страны.
Трехуровневый характер
действующих налогов и сборов, закрепленный
в статьях 13 - 15 части первой Кодекса,
определяется территориальным устройством
Российской Федерации (отношения власть -
власть).
Обратная сторона налогового
федерализма состоит в распределении
получаемых доходов и в закреплении
доходного источника за конкретным
бюджетом.
При этом сам состав налогов не
относится к числу конституционных
вопросов. Целесообразность установления
конкретных налогов является предметом
законодательного регулирования.
Предусмотренное Кодексом обобщение
сведений о действующих региональных и
местных налогах и сборах содержит в себе не
только информационную составляющую. Статья
16 Кодекса препятствует изолированности
режимов налогообложения, установленных на
отдельной территории, служит способом
выявления противоречий, тем самым выступая
косвенной гарантией соблюдения прав и
законных интересов налогоплательщиков.
Налоговая история Российской Федерации
имела прецедент, разрешающий установление
дополнительных налогов и сборов (Указ
Президента РФ от 22.12.93 N 2268 "О формировании
республиканского бюджета Российской
Федерации и взаимоотношениях с бюджетами
субъектов Российской Федерации в 1994 году").
Действие данного акта привело к негативным
последствиям, которые могут быть
проиллюстрированы на некоторых примерах.
Процедура их исправления займет длительное
время, в этих случаях необходим
естественный переходный период.
Указом
Президента Республики Татарстан от 30.07.96 N
УП-464 "О специальном платеже за
товарообменные (бартерные) операции" введен
специальный платеж за товарообменные
(бартерные) операции, осуществляемые сверх
установленного норматива уровня
реализации по бартеру в размере 3% от суммы
сделки товарообменных (бартерных) операций,
превышающей установленные нормативы.
В
соответствии с действовавшей на тот период
статьей 2 Закона Российской Федерации от
27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации" под налогом, сбором,
пошлиной и другим платежом понимался
обязательный взнос в бюджет
соответствующего уровня или во
внебюджетный фонд, осуществляемый
плательщиками в порядке и на условиях,
определяемых законодательными актами.
Специальный платеж за товарообменные
(бартерные) операции содержит все признаки
налога:
обязательность - вносится всеми
юридическими лицами и предпринимателями,
зарегистрированными на территории
Республики Татарстан и осуществляющими
предпринимательскую деятельность с
использованием товарообменных сделок;
неуплата платежа влечет применение мер
ответственности, а также начисление пени
(Постановление Кабинета Министров
Республики Татарстан от 01.10.96 N 845);
уплата специальных платежей
осуществляется в бюджет Республики
Татарстан.
В соответствии со статьей 57
Конституции Российской Федерации каждый
обязан платить законно установленные
налоги и сборы. Установление налогов и
сборов осуществляется федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного
самоуправления, что следует из статей 71
(пункт "з"), 73 и 132 Конституции Российской
Федерации.
Таким образом, установить
налог или сбор может только
законодательный орган в надлежащей форме с
соблюдением установленного
законодательством порядка и в соответствии
с общими принципами налогообложения и
сборов.
Принципом налогообложения и
сборов является исчерпывающий перечень
региональных и местных налогов, в рамках
которого происходит установление налогов и
сборов. Данный перечень предполагает
ограничение по введению дополнительных
налогов, а также повышению ставок налогов. В
действующем законодательстве данный
принцип закреплен в нормах абзаца второго
пункта 2 статьи 18, пункта 1 и абзаца первого
пункта 2 статьи 20 Закона Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации" (Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации по делу о проверке
конституционности положений абзаца
второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона
Российской Федерации от 27.12.91 "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации"
от 21.03.97 N 5-П). Исчерпывающий по своему
характеру перечень местных налогов,
содержащийся в статье 21 Закона Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации", вытекает и из
Федерального закона от 25.09.97 "О финансовых
основах местного самоуправления в
Российской Федерации" (Определение
Конституционного суда Российской
Федерации от 05.02.98 "Об отказе в принятии к
рассмотрению запросов Ленинского
районного суда города Оренбурга и
Центрального районного суда города
Кемерово о проверке конституционности
статьи 21 Закона Российской Федерации "Об
основах налоговой системы").
Специальный платеж за товарообменные
(бартерные) операции не предусмотрен
статьей 20 Закона Российской Федерации "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации", устанавливающей действующий в
настоящее время перечень налогов республик
в составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных
округов. <*>
--------------------------------
<*> Необходимо отметить, что Указ
Президента Республики Татарстан от 21.12.98 N
УП-1054 признал утратившим силу с 1 января 1999
года Указ Президента Республики Татарстан
от 30.07.96 N УП-464 "О специальном платеже за
товарообменные (бартерные)
операции".
Законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым в сфере
ведения Российской Федерации и в сфере
совместного ведения (часть 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации).
Предусмотренные Постановлением Кабинета
Министров Республики Татарстан от 22.01.97 N 55
(ред. от 26.02.99) "Об утверждении инструкции о
порядке формирования и использования
средств внебюджетного республиканского
фонда общеотраслевых и межотраслевых
научно - исследовательских и опытно -
конструкторских работ" отчисления средств
в Республиканский фонд общеотраслевых и
межотраслевых научно - исследовательских и
опытно - конструкторских работ установлены
как вид обязательного платежа, средства
Фонда НИОКР предоставляются юридическим
лицам, предложившим эффективные
инвестиционные проекты по производствам на
территории республики, решающие проблемы
приоритетных направлений развития
экономики Татарстана. По вышеназванным
причинам данные платежи по своей правовой
природе являются налогом. Кроме того,
необходимо иметь в виду, что Конституция
Российской Федерации, действующее
законодательство о налогах и сборах
исключают возможность установления
налогов и сборов органами исполнительной
власти.
На период проведения поэтапной
конституционной реформы на исполнительные
органы власти функции по изменению
налогового законодательства не были
возложены (Определение Верховного Суда
Российской Федерации от 06.03.98 дело N
56-Г98-5).
Таким образом, требование об
уплате налогов и сборов, а также иных
взносов и платежей, обладающих признаками
налогов или сборов, не установленных
статьями 19 - 21 Закона Российской Федерации
"Об основах налоговой системы в Российской
Федерации", является неправомерным. <*>
--------------------------------
<*> Недопустимо
возникновение конкуренции между
налоговыми базами по разным налогам
вследствие включения в себестоимость
продукции отчислений, производимых с
нарушением установленного
законодательством порядка (Постановление
Правительства РФ от 05.08.92 N 552 (в ред. от
31.05.2000)).
Налогоплательщикам
гарантируется административная и судебная
защита их прав и законных интересов (статья
22 Кодекса). В соответствии с пунктом 3 статьи
6 Кодекса признание нормативного правового
акта не соответствующим Кодексу
осуществляется в судебном порядке.
Обусловленные положениями не
соответствующих Конституции и Кодексу
нормативных правовых актов нарушения прав
и свобод применительно к незавершенным
правоотношениям могут быть устранены
судами в случае признания соответствующих
нормативных правовых актов недействующими,
не подлежащими применению.
Установление федеральным законом общих
принципов налогообложения относится к
основным гарантиям, обеспечивающим
реализацию и соблюдение в Российской
Федерации основ конституционного строя,
основных прав и свобод человека и
гражданина, принципов федерализма
(Постановление Конституционного Суда РФ от
21.03.97 по делу о проверке конституционности
положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и
статьи 20 Закона Российской Федерации "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации").
Смысл гарантии состоит в
том, что правовое регулирование
законодательным органом субъекта
Российской Федерации не должно увеличивать
налоговое бремя и ухудшать положение
налогоплательщиков по сравнению с
условиями, определенными федеральным
законом.
Расширение налоговых
обязательств на региональном уровне
является нарушением общих принципов
