Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства
ПРОИЗВОДСТВА
В.П. БЕЛЯЕВ
Беляев Валерий
Петрович - заведующий кафедрой
Белгородского университета
потребительской кооперации, кандидат
юридических наук, профессор.
Как
известно, содержание юридической
процессуальной формы включает в себя
совокупность единых, предусмотренных
процессуальными нормами требований,
предъявляемых к деятельности участников
процесса. Эти требования объективируются в
составных компонентах структуры
юридического процесса, где процессуальные
производства отражают предметную
характеристику процесса и являются
определенными элементами его структуры.
В методологическом плане основанием для
уяснения категории
"надзорно-процессуальное производство" и
установления его понятийной автономии
служит действующее законодательство. Так,
гражданский процесс включает в себя
несколько самостоятельных производств:
приказное производство (ст. 121 - 130 ГПК РФ);
исковое производство (ст. 131 - 244 ГПК РФ);
производство по делам, возникающим из
публичных правоотношений (ст. 245 - 261 ГПК РФ);
особое производство (ст. 262 - 319 ГПК РФ).
Производства в подобном варианте находят
юридическое закрепление в любой из
разновидностей традиционного юридического
процесса. Процессуальное законодательство
рассматривает понятие "производство" как
частное явление по сравнению с понятием
"процесс" в целом. Последнее замечание имеет
прямое отношение к надзору: отдельные
ученые употребляют (называют)
"прокурорско-надзорный процесс", но
исключительно редко в качестве его
составляющей называется "надзорное
производство" (разве что только в
делопроизводстве: наблюдательное
производство, надзорное производство и
т.п.).
В содержание понятия "надзорный
процесс" мы включаем совокупность правовых
норм, регламентирующих
надзорно-процессуальную деятельность
органов надзора. Такая деятельность
предметно представлена в виде
надзорно-процессуальных производств,
опосредующих надзорные правоотношения.
В юридической литературе процессуальное
производство рассматривается в качестве
главного элемента юридического процесса,
представляющего собой системное
образование, комплекс взаимосвязанных
процессуальных действий. Думается, что
главным в определении процессуального
производства является взгляд на него не
просто как на составную часть юридического
процесса, представляющего собой
совокупность процессуальных производств
<*>, а как на проявление
жизнедеятельности юридического процесса,
как на юридический процесс по разрешению
конкретных жизненных ситуаций в действии, в
динамике.
--------------------------------
<*>
См.: Галаган И.А. Теоретические проблемы
административной ответственности: Автореф.
дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1971. С.
36.
Применительно к прокурорскому надзору
В.Д. Ломовский высказал мнение, что
прокурорско-надзорное производство
представляет собой по существу дело о
правонарушении <*>. Наиболее рельефно это
проявляется тогда, когда прокуратура сама
выясняет все обстоятельства
правонарушения. Несколько иное назначение
у надзорного производства при
осуществлении прокурорского надзора за
исполнением законов органами
предварительного расследования. В этом
случае выяснение обстоятельств дела -
непосредственная задача органов
расследования, а прокурорско-надзорное
производство (которое здесь трактуется и
как перечень документов надзора,
отражающих последовательность его
производства) осуществляется путем
использования при необходимости
полномочий по предупреждению нарушений
закона указанными органами (например, отказ
в даче согласия на возбуждение уголовного
дела) или по устранению уже допущенных
нарушений (отмена незаконного
постановления следователя об отказе в
возбуждении уголовного дела).
--------------------------------
<*> См.: Ломовский
В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения.
Ростов н/Д., 1987. С. 127 - 128.
Анализ
процессуального законодательства,
закрепляющего процессуальные производства
как элементы юридического процесса, а также
высказанных мнений ученых позволяет
рассматривать надзорно-процессуальное
производство как органическое единство
взаимосвязанных и взаимообусловленных
следующих элементов:
надзорно-процессуальные правоотношения,
надзорно-процессуальное доказывание и
надзорно-процессуальные акты-документы.
Такой подход дает возможность комплексно
охарактеризовать надзорно-процессуальное
производство, анализ которого проведем, в
основном, применительно к
прокурорско-надзорным правоотношениям.
В процессе осуществления прокурорского
надзора лидирующие субъекты-прокуроры
неизбежно вступают в контакт с
поднадзорными органами и должностными
лицами, в результате между ними возникают
отношения определенного порядка. При этом
надо иметь в виду, что они, как и ряд других
отношений, не существуют в "чистом" виде, а
сразу возникают в виде правовых <*>. Это
обусловлено невозможностью осуществления
прокурорского надзора вне
государственно-правового регулирования, а
также без закрепления в правовых нормах
порядка и правил его осуществления, которые
в значительной мере урегулированы
действующим законодательством о
прокуратуре. В то же время заметим, что
нормы прокурорского надзора имеются и в
других отраслях права. "Поэтому естественно
предположить, что на основе норм
прокурорского надзора возникают
процессуальные прокурорские надзорные
правоотношения" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Халфина Р.О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 31.
<**> Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 50.
Если
исходить из общетеоретических позиций о
том, что прокурорский надзор
осуществляется исключительно в правовой
форме, то обнаруживается неразрывная связь
прав и обязанностей их участников и
специфический режим осуществления.
Прокурорско-надзорные правоотношения
складываются и реализуются как
процессуально-правовые, о чем
свидетельствуют следующие специфические
признаки.
Вначале отметим, что
инициатором и обязательным лидирующим
субъектом этих правоотношений выступает
должностное лицо, управомоченное
осуществлять надзор в деятельности по
исполнению закона и за законностью
принятых правовых актов, - прокурор. Это
обусловливает предмет и содержание
правоотношений (права и обязанности
субъектов), а также юридически значимые
результаты прокурорско-надзорной
деятельности.
Далее подчеркнем, что
надзорно-процессуальные правоотношения
складываются при наличии оснований
"включения" надзорной деятельности -
подготавливаемого, совершаемого либо
свершившегося нарушения закона. В связи с
этим для практики важным является ответ на
вопрос, вправе ли прокурор осуществлять
свою надзорную функцию без наличия
сведений о правонарушении, то есть по
собственной инициативе, либо он правомочен
действовать только при поступлении
конкретных сведений о допущенных
отступлениях от закона.
Действующий
Закон о прокуратуре РФ закрепляет
положение о том, что проверки исполнения
законов проводятся на основании
поступившей в прокуратуру информации о
фактах нарушения законов, требующих
принятия мер прокурором. По-видимому,
законодатель поступил так, чтобы сузить
рамки прокурорского надзора, который, как
отмечается в юридической литературе, в
советские времена приобрел всеобъемлющий
характер, и прокуроры активно вмешивались в
оперативно-хозяйственную деятельность
поднадзорных органов. Сегодня прокурор
имеет возможность определять и
сосредоточивать силы и средства на тех
объектах, откуда поступила информация о
правонарушениях. Ему не нужно задаваться
вопросом, куда же направить усилия "чинов
прокурорского надзора", которые
заключаются в обязанности вмешательства во
все случаи нарушения требований закона,
ставшие известными прокурору <*>.
--------------------------------
<*> Исключением из
общего правила является правомочие
прокурора проводить проверки по своей
инициативе в случаях нарушения прав и
свобод человека и гражданина.
Вместе с
тем анализ текстов положений о
деятельности федеральных служб по контролю
и надзору <*> свидетельствует, что в них
нет указания на то, при каких
обстоятельствах (что является поводом и
основанием) должен включаться
контрольно-надзорный механизм. Думается,
это - серьезный пробел в новом
законодательстве, и он должен быть
незамедлительно восполнен; поводы и
основания для надзорных проверок
необходимо прописать в законе.
--------------------------------
<*> Имеются в виду
нормативные правовые акты,
регламентирующие деятельность федеральных
служб, на которые возложены функции надзора
и контроля, созданных в соответствии с
Указом Президента Российской Федерации от 9
марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти"
// СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Своеобразие
прокурорско-надзорных правоотношений
заключается и в следующем. Исследование их
сущности позволяет сделать вывод о
своеобразном "удвоении" процессуальной
природы таковых, поскольку надзор во многих
случаях осуществляется не только за
возникновением, изменением и прекращением
материальных правоотношений, но и за
законностью при реализации процессуальных
правоотношений другими субъектами
властной деятельности. Обоснованность
данного вывода иллюстрируется, в частности,
примером осуществления надзора за
законностью расследования уголовных дел,
где прокурор осуществляет надзор не только
за полнотой и объективностью
предварительного расследования, но и за
соблюдением процессуальных норм
соответствующими должностными лицами. В
самом широком смысле "надзорный процесс над
процессом" проявляется и в правотворчестве,
и в правоприменении, поскольку прокурор
обязан реагировать на нарушения не только
материального, но и процессуального
права.
Надзорная деятельность вообще и
надзорные правоотношения в частности тесно
связаны с понятием юридического факта,
определение которого в общей теории права
дается следующим образом.
Так, С.С.
Алексеев о юридическом факте пишет: "Это
конкретное жизненное обстоятельство, с
которым юридическая норма связывает
возникновение, изменение или прекращение
правовых последствий (правоотношений)"
<*>.
--------------------------------
<*>
Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2.
С. 163.
В.Б. Исаков считает так: "Юридические
факты - это конкретные жизненные
обстоятельства, вызывающие в соответствии
с нормами права наступление тех или иных
правовых последствий, возникновения,
изменения, прекращения правового
отношения" <*>.
--------------------------------
<*> Исаков В.Б. Юридические факты в
советском праве. М., 1984. С. 10.
"Юридические
факты, - по мнению Н.И. Матузова, - это
определенные жизненные обстоятельства
(условия, ситуации), с которыми нормы права
связывают возникновение, прекращение или
изменение правоотношений" <*>.
--------------------------------
Учебник Н.И.
Матузова, А.В. Малько "Теория государства и
права: учебник" включен в информационный
банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004.
<*> Теория государства и права / Под ред.
Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 530.
В то
же время Н.Г. Александров полагает, что
юридический факт - это не просто жизненный
факт, а факт, определенным образом
расцениваемый нормами права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Александров
Н.Г. Право и законность в период
развернутого строительства коммунизма. М.,
1961. С. 243.
Общетеоретическая интерпретация
юридических фактов является основой для
установления предпосылок возникновения,
изменения и прекращения надзорных
правоотношений. В качестве примера к числу
таких предпосылок, дающих начало течению
надзорного процесса, относятся заявления и
другие обращения граждан, сообщения
учреждений, предприятий всех форм
собственности, государственных органов,
средств массовой информации и т.п. Надо
только иметь в виду, что, кроме предпосылок
(их, с нашей точки зрения, следует называть
поводами), должны быть еще и основания для
начала надзорной деятельности - наличие
сведений о нарушении законности <*>.
--------------------------------
<*> Еще раз
подчеркнем, что, по нашему мнению, нормы о
поводах и основаниях надзорной
деятельности должны быть включены в тексты
законодательных актов, регламентирующих
деятельность надзорных
органов.
Обращаясь к теории
прокурорского надзора, заметим, что вопрос
об участниках прокурорско-надзорных
правоотношений пока еще исследован
недостаточно; имеют место противоречивые
суждения о соотношении понятий "субъекты" и
"участники" прокурорско-надзорных
правоотношений.
Так, В.Г. Даев и М.Н.
Маршунов употребляют понятие "субъекты
прокурорско-надзорных правоотношений"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории
прокурорского надзора. Л., 1990. С. 68 - 69.
Есть
и оригинальная точка зрения И.М. Погребного,
который пишет, что "отдельные участники
юридического процесса, становясь
субъектами процессуальных правоотношений,
не перестают одновременно быть и
участниками соответствующих материальных
правоотношений" <*>.
--------------------------------
<*> Погребной И.М.
Общетеоретические проблемы производств в
юридическом процессе: Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. Харьков, 1982. С.
10.
Предпочтительным видится мнение по
этому вопросу В.Д. Ломовского, который
считает, что "следует наметить различие
между понятиями участник
прокурорско-надзорного правоотношения
(прокурорского надзора) и субъекта
прокурорского надзора. К последним
целесообразно отнести исключительно
прокуроров, т.е. участников правоотношений,
выполняющих функцию высшего надзора за
точным и единообразным исполнением
законов" <*> (здесь видится стремление
автора обособить и подчеркнуть особую роль
прокурора в надзорном правоотношении. -
В.Б.).
--------------------------------
<*>
Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 66.
С нашей точки
зрения, прокурорско-надзорные отношения
имеют свою специфику, суть которой (и это
признают практически все ученые) в том, что
обязательным (лидирующим) субъектом этих
отношений является прокурор. Другие
субъекты находятся в определенном
положении к прокурору в связи с реализацией
предоставленных им прав или выполнением
возложенных на них обязанностей - это
государственные органы, должностные,
физические и юридические лица; мы называем
их участниками надзорных правоотношений.
При таком подходе обнаруживается
взаимосвязь прав и обязанностей субъектов
надзорного производства (только
прокуроров) и участников надзорного
производства (государственных органов,
должностных лиц, физических и юридических
лиц).
Характерные особенности отношений
в сфере прокурорского надзора определяются
прежде всего правовым положением
прокурора. Как правило, прокурор при
обнаружении признаков правонарушения
(получив об этом соответствующую
информацию) может предложить компетентным
органам и должностным лицам устранить это
правонарушение,
