Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства
его неблагоприятные последствия и причины,
поставить вопрос об ответственности
виновных в нем. Если говорить о случаях,
когда прокурор наделен правом
непосредственно устранить нарушение
закона (к примеру, отменить незаконное и
необоснованное постановление органа
дознания об отказе в возбуждении
уголовного дела), то они представляют
исключение из общего правила.
Понимая,
что в определенных сферах без таких
исключений обойтись пока невозможно, тем не
менее считаем, что в дальнейшем нужно
реформировать институт юрисдикционных
полномочий прокурора в направлении
приближения его к принципиальному существу
надзора. Это мнение не вступает в
противоречие с сущностью надзорных
правоотношений, которые являются
властеотношениями, но не в традиционном
понимании "власть - подчинение". Конечно,
прокуроры располагают властными
полномочиями. Так, с целью устранения
нарушений закона прокурор хотя и не
осуществляет непосредственного
вмешательства в
исполнительно-распорядительную и
хозяйственно-оперативную деятельность, но
реализует полномочия властного характера,
например, путем внесения представления, в
котором формулируется требование принятия
конкретных и своевременных мер по
устранению выявленных нарушений
законности и причин, их повлекших. Властные
полномочия здесь становятся инструментом
обеспечения эффективности надзора. В то же
время следует помнить, что властные
полномочия прокурора носят надзорный
характер. Они создают не только
обязанности, но и права других участников
надзорного правоотношения, в том числе и
право выразить недоверие прокурору,
несогласие с ним, право на обжалование
решения прокурора вышестоящему прокурору
либо и в суд. Кроме того, специфика
последних обнаруживается в содержании
соответствующих социальных связей, что
вытекает из общей теории права, где
правоотношение определяется как
возникающая на основе права
индивидуализированная общественная связь
его субъектов взаимными юридическими
правами и обязанностями <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С.
Указ. соч. С. 82.
Взаимосвязь субъективных
прав и обязанностей в надзорных
правоотношениях находит свое отражение в
законодательстве о прокурорском надзоре,
хотя, по нашему мнению, не всегда четко,
конкретно и убедительно. Представляется,
что уже давно назрела необходимость
законодательного закрепления компетенции
заместителей, помощников прокуроров,
прокуроров (старших прокуроров) отделов и
управлений, а также обязанностей
прокуроров в отношении других участников
надзорных правоотношений. Более подробная
и конкретная процессуальная регламентация
деятельности лидирующих субъектов
прокурорского надзора позволит эффективно
реализовать прокурорские полномочия, а с
другой стороны, обеспечить максимальное
соблюдение прав и свобод граждан, ставших в
силу жизненных обстоятельств участниками
прокурорско-надзорных правоотношений.
И еще об одной характеристике надзорных
правоотношений, подчеркивающей
самобытность и оригинальность надзора: в
них прокурор не имеет (не должен иметь!)
собственных личных интересов. Его воля
должна совпадать с государственной,
выраженной в законодательстве. Всякие
другие варианты использования
прокурорских полномочий либо превращают
надзор в средство решения политических
задач, либо создают условия для
злоупотреблений, своекорыстия, прямо
выводящих соответствующих должностных лиц
на неправовой путь использования власти.
Прокурорско-надзорные правоотношения как
важнейший элемент
надзорно-процессуального производства
имеют специфический объект. По нашему
мнению, в прокурорско-надзорных
процессуальных правоотношениях
деятельность (поведение) их субъектов
неоднородная и разноцелевая (прокурор
действует в "чужом" интересе: в интересах
личности, общества и государства; в свою
очередь, другие участники надзорного
правоотношения преследуют свою личную,
нередко и противозаконную, цель), но в
каждом случае движимая своими интересами
для достижения приемлемых для них
результатов.
Говоря об объекте
прокурорско-надзорного правоотношения,
следует исходить из того, что объектом
всякого правоотношения является предмет
окружающего мира, материальное или
нематериальное благо, по поводу которого (в
отношении которого) сложилось
правоотношение <*>. Указанное положение
общей теории права позволяет определить
объект прокурорско-надзорного
правоотношения как то, на что направлены
субъективные права и юридические
обязанности прокурора (конкретная
организация, государственный орган и
т.п.).
--------------------------------
<*> См.:
Алексеев С.С. Право: азбука - теория -
философия. Опыт комплексного исследования.
М., 1999. С. 72.
При исследовании любого
процессуального производства в качестве
обязательного элемента его состава особое
значение на уровне подсистемы имеет
процессуальное доказывание <*>. Оно
включает в себя наличие и применение
специфических процессуальных средств,
методов, способствующих достижению
поставленных целей. В каждом конкретном
случае юридически значимое решение будет
обоснованным и эффективным лишь тогда,
когда принимающий это решение лидирующий
субъект процессуального производства
обладает объективной, достоверной
информацией, соответствующим образом
оформленной и свидетельствующей об
обстоятельствах рассматриваемого и
разрешаемого юридического дела. Только в
этом случае можно рассчитывать на
достижение поставленных целей в
соответствии с принципом объективной
истины.
--------------------------------
<*>
Подробнее о доказывании см., например:
Францифоров Ю.В. и др. О дискуссионных
вопросах в теории доказательств //
Государство и право. 1998. N 5. С. 104 - 106; Некрасов
С. Допустимость доказательства: вопросы и
решения // Российская юстиция. 1998. N 1. С. 9;
Кореневский Ю.В. Актуальные проблемы
доказывания в уголовном процессе //
Государство и право. 1999. N 2. С. 55 - 62 и др.
С.С.
Алексеев определяет доказывание как
исследовательскую деятельность,
образующую само содержание
опосредствованного юридического познания,
результатом которого является
воспроизведение того или иного фрагмента
действительности, реконструкция всех
обстоятельств дела, и включает в нее
несколько последовательных этапов:
определение круга фактов, подлежащих
установлению; собирание и процессуальное
закрепление доказательств; исследование
доказательств, включая их проверку; оценку
доказательств <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С.
Общая теория права. Т. 2. С. 336.
Важно при
этом подчеркнуть, что доказательственная
деятельность не является прерогативой
традиционного юридического процесса.
Полагаем, прав Е.В. Додин в том, что
процессуальный порядок сбора, исследования
и оценки значимой информации необходим там,
где это связано с вторжением в сферу
охраняемых законом прав и интересов
граждан и организаций, с обеспечением
общественного признания правильности
принятого акта <*>. Каждое юридически
значимое решение в этом случае будет
обоснованным, наиболее эффективным,
поскольку субъект, к примеру,
надзорно-процессуального производства,
принимающий такое решение, будет обладать
достоверной, надлежащим процессуальным
образом закрепленной информацией обо всех
обстоятельствах разрешаемого дела.
--------------------------------
<*> См.: Додин Е.В.
Доказывание и доказательства в
правоприменительной деятельности. Киев, 1976.
С. 68.
В юридической литературе отмечалось,
что характерной чертой процессуального
познания является правовая регламентация
процесса познания и возможности
использования тех или иных средств в
качестве доказательств истинности выводов
<*>. В этой связи подчеркнем то
обстоятельство, что вопросы доказывания в
надзорном процессе законодательством в
полном объеме не урегулированы. Такое
положение, во-первых, требует необходимости
субсидиарного применения норм
традиционного юрисдикционного процесса (с
учетом специфики надзорного производства);
во-вторых, практика буквально "страдает" от
недостатка соответствующих
процессуально-правовых предписаний.
Отсутствие надлежащего процессуального
регулирования доказывания в надзорной
деятельности влечет за собой нечеткость
представлений участников надзорного
процесса о целях, задачах, правах и
обязанностях, ответственности и т.п.
Поэтому, повторимся, целесообразным
является внесение в Закон о прокуратуре РФ
и в положения о федеральных службах
специальных статей, регламентирующих
процедуру надзорной деятельности
должностных лиц органов надзора (она должна
быть максимально процессуализирована).
--------------------------------
<*> См.: Горский Г.Ф.,
Кокорев Л.Д., Элькинд П.С. Проблемы
доказательств в советском уголовном
процессе. Воронеж, 1978. С. 202.
Отметим, что
наукой теории прокурорского надзора в
определенной мере изучается проблематика
методов и средств повышения эффективности
надзора. К числу таковых можно отнести
тактику и методику прокурорского надзора
<*>, применение технических средств в
ходе процессуального доказывания,
использование достижений (опыта)
прокурорско-следственной практики и т.п.
Представляется, что наработанный опыт
"прокурорского" доказывания в определенной
мере может быть востребован и должностными
лицами других органов надзора.
--------------------------------
<*> О тактике и
методике прокурорского надзора подробнее
см., например: Прокурорский надзор в
Российской Федерации / Под ред. Ю.Е.
Винокурова. М., 2000. С. 96 - 105.
Специального
внимания требуют особенности предмета
доказывания и оценка его результатов при
осуществлении надзора. Особо отметим, что
выводы должностного лица надзорного органа
и его решения, направленные на
восстановление нарушенных прав и
надлежащее выполнение юридических
обязанностей поднадзорными субъектами,
должны быть основаны только на достоверных
фактических данных (доказательствах).
С
помощью доказательств устанавливается
правонарушение "во всей полноте
объективных и субъективных признаков"
<*>: событие правонарушения; лицо, его
совершившее, и виновность такового;
обстоятельства, влияющие на степень и
характер ответственности; данные о
личности правонарушителя; характер и
размер ущерба, а также причины и условия,
способствовавшие совершению
правонарушения. Это дает возможность
принять адекватные меры по устранению
допущенных нарушений закона. Последнее
возможно только при условии правильности
оценки фактических обстоятельств
совершенного правонарушения, основанной на
внутреннем убеждении, к примеру,
прокуроров, которые руководствуются при
этом только (и исключительно) законом,
реагируя на выявленное правонарушение
обоснованно и в установленном законом
порядке.
--------------------------------
<*>
Ломовский В.Д. Указ. соч. С.
103.
Существенной особенностью
деятельности субъекта надзора является то,
что устранение выявленного правонарушения
(и его последствий) осуществляется
непосредственно не им самим, а теми
органами и лицами, к которым обращается
надзорный орган по поводу отступлений от
закона. Причем во всех таких случаях
соответствующий участник надзорных
правоотношений обязан удовлетворить
заявленное требование и восстановить
нарушенные права.
Процессуальные
документы как элемент
надзорно-процессуального производства
подчеркивают его формально-юридический
аспект, в них оформляется властное
волеизъявление лидирующих субъектов
надзорного производства. Документальная
фиксация добываемых в ходе
надзорно-процессуального производства
результатов составляет его неотъемлемый
компонент; она осуществляется при помощи
системы официальных правовых документов,
предусмотренных законодательством. Этот
компонент процессуального производства
материализуется в итогах процессуальной
деятельности, в нем завершается логическое
развитие юридической нормы <*>. Объектом
внимания здесь становятся процессуальные
документы надзора, принимаемые как в ходе
надзорной проверки, так и при вынесении
решения по конкретному делу.
--------------------------------
<*> См.: Бабаев В.К.
Логическо-юридическая природа
правоприменительных актов // Юридические
гарантии применения права и режим
социалистической законности... Ярославль,
1977. С. 19.
В науке отмечается, что правовые
акты-документы являются формой
юридически-официального бытия юридических
норм, других элементов правовой системы,
обладающих юридической энергией или
воздействующих на процесс правового
регулирования <*>. Со своей стороны
подчеркнем, что процессуальные документы
выполняют роль важного средства,
инструмента в технологии применения права,
способствуют оптимальной реализации в
поведении людей предписаний, заложенных в
правовой норме.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С.
194 - 195.
К этому необходимо добавить, что
иногда процессуальные акты-документы
"материализуют" не только субъективные
права и юридические обязанности, но и
юридическую ответственность (к примеру,
руководитель, в адрес которого внесен
прокурором протест на незаконный правовой
акт, должен его рассмотреть, отменить и дать
ответ; в противном случае приводится в
действие механизм ответственности за
неисполнение законных требований
прокурора <*> либо механизм судебной
процедуры, включающей и юридическую
ответственность за невыполнение решений
суда).
--------------------------------
<*> См.
подробнее об этом: Викторов И.
Ответственность за неисполнение законных
требований прокурора // Законность. 1999. N 9. С.
5 - 8.
При подготовке процессуальных
документов должно быть соблюдено условие -
строго отвечать установленным требованиям.
В их числе: законность и обоснованность;
понятное, четкое и грамотное изложение
сведений и обстоятельств по юридическому
делу; определенная структура содержания;
соблюдение традиционных реквизитов и
некоторые другие. Эти требования
применительно к надзорному процессу нашли
свое закрепление в Законе о прокуратуре,
уголовно- и гражданско-процессуальном
законодательстве, других нормативных
актах. Так, в соответствии с законом (ст. 339
ГПК РФ) кассационное представление
прокурора должно соответствовать
определенным требованиям. Аналогичный
процессуальный порядок предусмотрен и в
сфере уголовного судопроизводства (ст. 375
УПК РФ).
В то же время в очередной раз
приходится констатировать, что в
процессуальном регулировании надзора пока
имеются "белые пятна".
Если посмотреть, к
примеру, на прокурорский надзор с точки
зрения процессуальной урегулированности
его отдельных направлений, то этот вопрос
обстоятельно разрешен в сфере
осуществления надзора за расследованием
преступлений <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Муратова Н.Г.
Постановление прокурора как
уголовно-процессуальный акт
предварительного расследования // Научная
информация по вопросам борьбы с
преступностью. Вып. 90. М., 1985. С. 58 - 63; Буторин
Л.А. Прокурорский надзор
