Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА
М.С.
СТУДЕНИКИНА
Студеникина Марина
Семеновна - ведущий научный сотрудник
ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Закон
как регулятор общественных отношений
начинает действовать, то есть порождать
определенные права и обязанности, только
тогда, когда он вступает в силу. Именно с
этого момента закон становится
обязательным для всех органов, организаций,
должностных лиц и граждан. Поэтому
установление точного времени вступления
закона в силу - важный элемент и в самом
законодательстве, и в правоприменении.
Вступление закона в силу неразрывно
связано с обязательным доведением его до
всеобщего сведения через официальное
опубликование. В основе этого правила лежит
презумпция о том, что объективная
невозможность узнать содержание закона
логически должна освобождать от
обязанности его выполнения. Здесь уместно
напомнить образное выражение К. Архипова,
высказанное им еще в 1925 г.: "Возложить на тех,
кому неведомо содержание постановлений,
обязанность выполнять их выходит за
пределы сил человеческих" <*>.
--------------------------------
<*> Архипов К.
Опубликование и вступление в силу
советских законов // Советское право. 1926. N 1
(19). С. 20.
Несмотря на аксиоматичность
такого правила, требование о вступлении
закона в силу только после его официального
опубликования в российском
законодательстве впервые было
сформулировано лишь в 1991 г. в Декларации
прав и свобод человека и гражданина <*>.
Причем вначале это требование касалось
только той части законов, которые
предусматривали наказания граждан или
ограничивали их права и свободы (ст. 35
Декларации). В последующем положение об
обязательной публикации всех без
исключения законов, независимо от предмета
их регулирования, было закреплено в
Конституции Российской Федерации 1993 года. В
ч. 3 ст. 15 Конституции указывались и
последствия несоблюдения требования об
обязательной официальной публикации
законов: неопубликованные законы не
применяются, то есть не влекут за собой
правовых последствий как не вступившие в
силу и не могут служить законным основанием
для регулирования отношений, применения
каких-либо санкций к организациям,
должностным лицам и гражданам за
неисполнение содержащихся в них
предписаний. Другими словами,
неопубликование закона делает сам закон
ничтожным.
--------------------------------
<*>
См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
Порядок
и сроки вступления законов в силу
нормативно урегулированы. Базовым актом
для федеральных законов является Закон от 14
июня 1994 года (с изменениями и дополнениями
от 22 октября 1999 года) "О порядке
опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания Российской
Федерации" (далее - Закон об опубликовании)
<*>. Первоочередного внимания и
комментирования заслуживают, с нашей точки
зрения, четыре позиции, закрепленные этим
Законом.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ 1994 г. N 8. Ст. 801; 1999 г. N 43. Ст. 5124. Во многих
субъектах Российской Федерации приняты
собственные законы, касающиеся порядка
опубликования и вступления в силу
региональных нормативных актов.
Сравнительное исследование
законодательства субъектов Федерации по
этому вопросу см. Абрамова А.И., Рахманина
Т.Н. Опубликование и вступление в силу
нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации (научно -
аналитический обзор). М., 1999.
1. Федеральные
законы вступают в силу одновременно на всей
территории Российской Федерации. Интересно
отметить, что исторически российское
законодательство в своем развитии прошло
несколько этапов, характеризовавшихся как
разновременным (в зависимости от момента
поступления на места официальных изданий с
текстом закона), так и одновременным на всей
территории страны вступлении в силу
законов <*>. Бесспорно, закрепление в
действующем российском законодательстве
принципа одновременного вступления в силу
федеральных законов следует признать
положительным фактором в правовом
регулировании. Такой подход наиболее
совместим с принципом единой законности,
помогает обеспечить равенство граждан и
других субъектов права, значительно
смягчает трудности практического
характера, возникающие в
правоприменительной деятельности.
--------------------------------
<*> Подробнее об
этом см.: Опубликование нормативных актов.
М., 1978. С. 36 - 39; Тилле А.А. Опубликование
нормативных актов в первые годы советской
власти. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 13. М., 1968.
С. 134 - 135.
2. Вопросы вступления законов в
силу могут регламентироваться только
нормативными актами, имеющими форму закона.
Это важная новелла в российском
законодательстве. Следует напомнить, что
еще в недалеком прошлом, в бытность,
например, Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР, порядок введения в
действие конкретного закона мог
определяться актом меньшей юридической
силы, а именно постановлением
законодательного органа, принявшего закон.
Сами постановления и Съезда народных
депутатов РСФСР, и Верховного Совета РСФСР
считались по Конституции РСФСР
подзаконными актами. Тем не менее в них
нередко предусматривались определенные
изъятия из закона, ограничения в его
применении, особенно в части норм, имеющих
обратную силу. Такая практика нарушала
установленную Конституцией иерархию
нормативных актов и противоречила принципу
законности.
Сейчас соответствующие
нормы о вступлении конкретного закона в
силу содержатся либо в специальном разделе
того же закона, являясь его заключительной
частью, либо в специальном законе о
введении в действие. С нашей точки зрения,
первый вариант предпочтительнее (если,
конечно, речь не идет о слишком большом
количестве норм о порядке введения), и вот
почему. Во-первых, нормы о вступлении в силу
по своему содержанию представляют собой
органическую часть самого закона о
конкретном позитивном регулировании и
разрывать их чаще всего нецелесообразно.
Во-вторых, такой подход ориентирует
законодателя на решение всех вопросов
действия закона в комплексе и ограничивает
возможность значительного разрыва во
времени между принятием основного закона и
акта о введении его в действие. В-третьих,
исключается искусственное увеличение
количества самих законов, что в условиях
бума законотворчества немаловажно для
реального обеспечения идеи систематизации
законодательства.
3. В базовом
Федеральном законе об опубликовании
установлено, что федеральные законы
подлежат официальному опубликованию в
течение семи дней после дня их подписания
Президентом Российской Федерации.
Значимость этой нормы несомненна. Она
направлена на то, чтобы избежать
неоправданных задержек с опубликованием (а
значит, и со вступлением в силу) федеральных
законов. Ведь не секрет, что, используя
сугубо технический прием задержки с
опубликованием, структуры, не относящиеся к
законодательной ветви власти, могут на
длительное время отсрочить вступление в
силу уже принятого закона, заблокировать
тем самым его реализацию.
4.
Законодательным путем закреплен принцип
определения сроков для вступления законов
в силу после их опубликования. Общее
правило для федеральных законов таково: они
вступают в силу по истечении десяти дней
после дня их официального опубликования.
Нет особой необходимости доказывать, какую
важную роль играет вступление закона в силу
не сразу после его опубликования, а по
прошествии определенного срока,
позволяющего субъектам права уяснить
содержание законодательного акта, пока он
находится в состоянии "бездействия",
сообразовать с ним свое поведение.
Наряду с общим правилом определения даты
для вступления закона в силу - по истечении
десяти дней после дня опубликования -
законодатель наделен правом в каждом
конкретном законе определять время
вступления его в силу особо. Причем
запретов на уменьшение общего
десятидневного срока в законодательстве
нет. Значит, вполне допустимо, что такой
срок может быть либо длиннее, либо короче
срока, установленного Законом об
опубликовании. Проанализируем
законотворческую практику по этому вопросу
и те проблемы, которые она выдвигает.
Приходится констатировать, что общее
правило о вступлении законов в силу по
истечении десяти дней после опубликования
оказалось невостребованным. Более того, за
последние годы общее правило превратилось
в исключение. Можно привести буквально
единичные примеры, когда в законе
указывалось бы, что он вступает в силу по
истечении десяти дней после опубликования
или когда в нем вообще не содержалось норм о
вступлении его в силу, что означало бы
автоматическое применение общего правила
<*>. В 1999 г. из 209 принятых законов только
один вступил в силу по истечении десяти
дней после публикации. Во всех остальных
законах были установлены другие сроки
вступления их в силу. Причем сами юридико -
технические способы определения сроков
вступления законов в силу весьма
разнообразны. Это может быть: а) день
опубликования; б) истечение более
длительного, чем десять дней, срока после
опубликования (причем этот срок точно
установлен); в) указание конкретной даты; г)
наступление какого-то определенного
события или совершение каких-то действий.
Проиллюстрируем каждый из этих способов
примерами из законотворческой практики.
--------------------------------
<*> См., например,
Федеральный конституционный закон от 17
декабря 1997 года "О Правительстве Российской
Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1);
Федеральный закон от 8 января 1998 года "О
внесении изменений в статью 16 Закона
Российской Федерации "О государственных
гарантиях и компенсациях для лиц,
работающих и проживающих в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст.
220).
Вступление закона в силу со дня его
официального опубликования. Этот способ
стал приоритетным при определении момента,
с которого закон начинает действовать; 150
законов, принятых в 1999 г., вступили в силу
именно со дня опубликования. Такой подход
подтверждают и предыдущие годы работы
Федерального Собрания Российской
Федерации второго созыва. Но объяснить
тенденцию объективными причинами,
кроющимися в самой специфике принятых
законов, весьма затруднительно. В число
законов, вводимых в действие
непосредственно со дня опубликования,
попали законы, совершенно разные и по
своему объему, и по кругу субъектов, в адрес
которых они направлены, и по характеру
регулируемых отношений. В этой группе есть
законы, состоящие всего из одной - двух
статей <1>, а есть и такие, которые
насчитывают сто и более статей <2>. Наряду
с законами позитивного регулирования в
этой группе можно увидеть и такие законы,
которыми усиливается юридическая
ответственность за совершенные
противоправные деяния, вводятся новые
составы правонарушений, каким-либо иным
способом ограничиваются права физических и
юридических лиц как сторон правоотношений.
В качестве иллюстрации последних можно
назвать Федеральный закон от 9 февраля 1999
года, значительно повысивший уголовную
ответственность за похищение людей <3>,
Федеральный закон от 15 марта 1999 года,
установивший уголовную ответственность
руководителей за несвоевременную выплату
зарплаты, пенсий и стипендий <4>. Вообще
следует заметить, что все десять законов,
которые успели уже внести изменения в новый
УК РФ, вступали в силу со дня
опубликования.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 20 ноября 1999
года "О внесении дополнения в статью 5
Закона Российской Федерации "О занятости
населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999.
N 47. Ст. 5613).
<2> См.: Градостроительный
кодекс Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 19.
Ст. 2069); Федеральный закон от 22 апреля 1996
года "О рынке ценных бумаг" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст.
1918).
<3> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 871.
<4> Там
же. N 11. Ст. 1255.
Не "отстает" от уголовного
законодательства и законодательство об
административной ответственности. Начало
действия закона со дня опубликования
определено Федеральным законом от 7 марта
1999 года, установившим административную
ответственность за нарушение правил
закупки, хранения или рационального
использования зерна и продуктов его
переработки <1>. Федеральный закон от 30
марта 1999 года также вступил в силу со дня
опубликования, хотя им введены шесть новых
составов административных проступков,
связанных с нарушением экологического
законодательства при проведении работ в
исключительной экономической зоне <2>.
Вместе с тем Федеральный закон от 30 января
1999 года "О внесении изменения в статью 49
КоАП РСФСР" (ответственность за мелкое
хищение чужого имущества), содержащий куда
менее значительные по своим правовым
последствиям санкции, вступал в силу по
истечении одного месяца со дня
опубликования <3>. Аналогичное решение
было принято законодателем и по поводу
вступления в силу закона, установившего
административную ответственность
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в
области производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции <4>. Приведенные примеры
свидетельствуют о том, что при определении
сроков вступления в силу законов,
устанавливающих ответственность, никакой
закономерности, диктуемой предметным
содержанием самих законов, выявить не
удается, здесь действует сугубо случайный
фактор. Трудно объяснить причину отказа от
общего правила вступления в силу и для тех
законов, которыми ограничиваются права
граждан или каким-либо иным способом
ухудшается их положение. Почему, например,
непременно со дня опубликования нужно было
вводить в действие закон, в соответствии с
которым не допускаются забастовки или иное
прекращение работы авиационным персоналом
гражданской авиации? Аналогичный вопрос
возникает и в связи с введенным в действие
со дня опубликования Федеральным законом
от 8 июля 1999 года "О налоге на отдельные виды
транспортных средств". Отметим, кстати, что
такое решение вопроса применительно к дате
вступления в силу закона об установлении
нового налога не только нелогично, но и на
момент принятия закона находилось в
противоречии с Налоговым кодексом
Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст.
1164.
<2> Там же. N 14. Ст. 1651.
<3> Там
же. N 28. Ст. 3476.
<4> Там же. N 5. Ст.
603.
"Изъятие из обращения" в
законотворческой практике десятидневного
срока с момента опубликования, в течение
которого население имело хотя бы
минимальные возможности ознакомиться с
новшествами в правовом регулировании,
чревато немалыми негативными
последствиями. Отсутствие десятидневного
срока существенно подрывает принцип
"презумпции знания закона", согласно
которому никто не может сослаться на
незнание действующего нормативного акта,
если таковой в официальном порядке доведен
до сведения исполнителей, и уклониться под
этим предлогом от исполнения его
предписаний. Чтобы принцип знания закона
