Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика
имел реальные основания и не превратился в
пустую формальность, он должен быть
обеспечен определенными юридическими
гарантиями. Одной из таких гарантий
является, с нашей точки зрения, правило о
том, что закон, усиливающий ответственность
или иным способом ухудшающий положение
лица, не может вступать в силу со дня его
опубликования.
Этим концептуальным
положением необходимо дополнить Закон "О
порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания Российской
Федерации".
Вступление закона в силу по
истечении более длительного, чем десять
дней, срока после его опубликования. Этот
срок, судя по практике, может быть
различным: тридцать дней, один месяц, три
месяца, шесть месяцев <*>. Сразу
оговоримся, что представляется неудачным
употребление при исчислении сроков
словосочетания "один (три, шесть) месяц".
Количество дней в разных месяцах разное, и
это уже само по себе может создавать
сложности в определении даты вступления
закона в силу. Чтобы избежать
дополнительных трудностей для
правоприменителя, целесообразно прямо
указывать количество календарных дней, по
истечении которых с момента опубликования
нормы закона вступают в силу. Тем более что
такой прием известен в законотворческой
практике <**>.
--------------------------------
<*> См., например: СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 5970; 1999. N 5.
Ст. 603; 1998. N 2. Ст. 219; 1999. N 28. Ст. 3487.
<**>
См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3612; N 49. Ст.
5970.
Применительно к рассматриваемому
способу определения даты вступления
законов в силу специально следует сказать о
Налоговом кодексе. В нем установлены особые
временные рамки вступления в силу такой
категории законов, которые касаются
налогов и сборов. Этому посвящена ч. 1 ст. 5
Кодекса "Действие актов законодательства о
налогах и сборах во времени" <*>. Суть
положений, содержащихся в этой статье,
сводится к следующему. Законы о налогах
вступают в силу не ранее чем по истечении
одного месяца со дня их официального
опубликования и не ранее первого числа
очередного налогового периода по
соответствующему налогу. Акты
законодательства о налогах и сборах
вступают в силу не ранее чем по истечении
одного месяца со дня их официального
опубликования. Федеральные законы,
вносящие изменения в Налоговый кодекс в
части установления новых налогов и (или)
сборов, вступают в силу не ранее 1 января
года, следующего за годом их принятия.
--------------------------------
<*> Действие п. 1 ст. 5
Налогового кодекса РФ приостанавливалось
до 1 января 2000 года (см.: Федеральный закон от
30 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1649).
Причина
установления удлиненных (по сравнению с
общим) сроков для вступления в силу
законодательных актов о налогах и сборах
вполне понятна. Увеличенные сроки дают
многочисленным участникам отношений,
регулируемых законодательством о налогах и
сборах, необходимое время для того, чтобы, с
одной стороны, объективно проанализировать
собственную финансовую базу и механизм
влияния через налогообложение на
производство и предпринимательство, а с
другой, - оценить уровень налогового
бремени и организовать с учетом баланса
публичного и частного интереса весь
процесс, охваченный финансами.
Указание
на конкретную дату как точка отсчета для
вступления закона в силу. Чаще всего этот
способ определения времени вступления
закона в силу является разновидностью
предыдущего способа. В большинстве случаев
устанавливаемая конкретная дата
увеличивает временной разрыв между днем
опубликования закона и днем введения его в
действие. Например, Уголовный кодекс
Российской Федерации был принят 13 июня 1996
года, а вступил в силу с 1 января 1998 года;
Семейный кодекс Российской Федерации был
принят 29 декабря 1995 года, введен в действие
(за некоторыми исключениями) с 1 марта 1996
года. Бесспорно, такая регламентация сроков
вступления законов в силу обеспечивает
гражданам бОльшую возможность
ознакомиться с самим законом, осмыслить
вводимые им новеллы, настроить
общественное мнение на их неуклонное
исполнение.
Случаи расширения
временных рамок между опубликованием
закона и точной датой его вступления в силу
могут быть объяснимы также тем, что для
реализации закона требуется проведение
каких-то дополнительных организационных
мероприятий, изыскание необходимых
финансовых, материальных и людских
ресурсов.
Казалось бы, указание на
конкретную дату вступления закона в силу
должно исключить все спорные вопросы по
поводу начала действия самого закона. Тем
не менее в ряде случаев такие вопросы все же
возникают.
Приведем на этот счет два
примера из практики 1999 года. 31 марта 1999 года
был принят Федеральный закон "О налоге на
прибыль предприятий и организаций" <*>. В
Законе записано, что он вступает в силу с 1
апреля 1999 года, то есть на следующий день
после принятия. Аналогичное решение
принято и в отношении Кодекса торгового
мореплавания Российской Федерации: он
подписан Президентом РФ 30 апреля 1999 года, а
вступил в силу с 1 мая 1999 года <**>. В обоих
названных случаях дата вступления закона в
силу опережает дату опубликования закона.
Первый из них был опубликован 5 апреля,
второй - 3 мая. В такой ситуации мы получаем
типичную картину коллизии действия закона
во времени: с одной стороны, новый закон
должен вступить в силу с конкретной,
обозначенной в нем даты, а с другой, - он не
может вступить в силу до момента его
опубликования. Создается неопределенность
в праве. В приведенных примерах эта
неопределенность существует, конечно,
незначительное время - соответственно пять
дней и три дня. Но и в этот период могут
произойти события, требующие однозначного
правового разрешения. Именно в этот период
правоприменительные органы могут быть
поставлены в затруднительное положение
относительно выбора между старым и новым
законом. Например, какой КТМ нужно было
применять в случае столкновения судов в
период с 30 апреля по 3 мая 1999 года, по каким
нормам рассчитывать страховые риски,
возмещение ущерба и т.д. Поэтому совершенно
непонятно "опережение" со сроками
вступления закона в силу, которое априори
идет вразрез с Законом об опубликовании и
порождает, кроме того, трудноразрешимые
вопросы в правоприменении. Подобная
практика нарушает принцип законности в
самой законодательной деятельности и не
должна иметь тенденций к распространению.
По-видимому, ссылаясь на Федеральный
закон "О налоге на прибыль предприятий и
организаций", автор имел в виду Федеральный
закон "О внесении изменений и дополнений в
Закон Российской Федерации "О налоге на
прибыль предприятий и организаций" от 31.03.1999
N 62-ФЗ. --------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999.
N 14. Ст. 1660.
<**> Там же. N 18. Ст.
2207.
Вступление закона в силу при условии
наступления определенного события или
совершения каких-то конкретных действий.
Отлагательное условие для вступления
закона в силу - довольно распространенный
вариант при определении начального момента
действия закона во времени.
Наиболее
отчетливое проявление этот вариант находит
в случаях, когда речь идет о связи
вступления закона в силу с принятием
какого-то специального законодательного
акта. Например, в Законе "О введении в
действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" предусматривалось,
что глава 17 ГК РФ вступает в силу со дня
введения в действие нового Земельного
кодекса РФ; Федеральный закон от 17 июля 1999
года "О государственной социальной помощи"
<*> вступает в силу со дня установления
Правительством Российской Федерации
величины прожиточного минимума в
соответствии с Федеральным законом "О
прожиточном минимуме в Российской
Федерации".
--------------------------------
<*>
Там же. N 29. Ст. 3699.
Следует заметить, что
прием отлагательных условий для
определения даты вступления в силу
используется иногда как своеобразная
уловка для того, чтобы отсрочить на
значительное время реализацию уже
принятого закона. Причины такой "отсрочки"
могут быть самыми разными, в том числе и
конъюнктурными. Под этим углом зрения мы
проанализировали действие со времени (в
части вступления в силу) Налогового и
Бюджетного кодексов.
Налоговый кодекс
(часть первая), принятый 31 июля 1998 года,
вводился в действие с 1 января 1999 года, за
исключением положений, для которых самим
Кодексом были установлены иные сроки. В
большинстве этих "изъятых" положений было
сказано, что они вводятся в действие со дня
вступления в силу второй части Налогового
кодекса РФ. Прошло уже немало времени, а
второй части Налогового кодекса до сих пор
нет. На практике это означает, что часть
первая, хотя и вступила в силу, но действует
усеченно. Это обусловило появление уже в
конце 1998 г. многочисленных предложений о
целесообразности приостановления действия
первой части Налогового кодекса РФ, что
избавило бы от двусмысленности ситуации. На
приостановление Налогового кодекса
законодатель не решился, но буквально через
полгода после вступления Кодекса в силу в
него было внесено около 200 существенных
изменений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 года
"О внесении изменений и дополнений в часть
первую Налогового кодекса Российской
Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.
3487).
Аналогичная картина со вступлением в
силу наблюдалась и с Бюджетным кодексом
Российской Федерации. Его приняли 31 июля 1998
года. В Заключительных положениях Кодекса
вопрос о его вступлении в силу решался
следующим образом: Бюджетный кодекс РФ
вводится в действие федеральным законом о
введении в действие Бюджетного кодекса.
Такой закон пришлось ждать ровно год <*>.
В период этих годичных ожиданий, по
существу, создавалась лишь видимость
нового правового регулирования бюджетных
отношений.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон "О введении в действие
Бюджетного кодекса Российской Федерации"
принят 9 июля 1999 года (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.
3492).
По двум названным Кодексам
отлагательное условие для их вступления в
силу объяснялось сугубо конъюнктурными
мотивами.
Судя по приведенным примерам,
у приема отлагательных условий есть весьма
негативная сторона. Ее нужно, по
возможности, снивелировать. Каким образом?
Во-первых, с нашей точки зрения, этот прием
вообще не годится, когда время вступления
закона (условно назовем его первичным)
ставится в зависимость от принятия другого
- вторичного, сопутствующего закона,
определяющего лишь порядок введения в
действие первого. Оба эти закона теснейшим
образом связаны между собой, не могут
существовать в правовом поле друг без
друга. Поэтому они должны приниматься в
одном пакете, без всякого временного
разрыва. Установку об обязательном
одновременном принятии и опубликовании
этих двух законов необходимо зафиксировать
либо в Законе об опубликовании, либо в
Законе "О нормативных правовых актах
Российской Федерации".
Во-вторых, в
законодательной деятельности абсолютным
должно быть правило - закон может
приниматься только тогда, когда для этого
созрели все условия. Если же этого нет, то
работа на "опережение" в законотворчестве,
под каким бы предлогом она ни проводилась,
не может поощряться. Само же последующее
использование в такой ситуации приемов
отсрочки введения в действие уже принятых
законов должно признаваться
нелегитимным.
Из четырех названных нами
способов определения времени вступления
законов в силу два (причем наиболее
распространенные) непосредственно связаны
с датой опубликования закона в официальном
источнике. Поэтому для правоприменителя
важно уяснить: 1) что считать первой
официальной публикацией закона; 2) какую
дату считать датой публикации; 3) включать
ли в срок, установленный между публикацией
и датой вступления закона в силу, день самой
публикации. Попытаемся разобраться в этих
вопросах, которые пока еще не получили
точной и исчерпывающей регламентации в
федеральном законодательстве.
В
соответствии с Законом об опубликовании
официальным опубликованием федерального
закона считается первая публикация его
полного текста в "Парламентской газете",
"Российской газете" или в "Собрании
законодательства Российской Федерации" (ст.
4 Закона). Употребленный союз "или" позволяет
сделать вывод о том, что все три источника
поименованы как альтернативные и
равнозначные, следовательно публикация в
любом из них может быть первой. Если
возникает проблема с определением даты
вступления закона в силу, то требуется
установить, какая из публикаций
действительно была первой. К сожалению,
законодатель не вооружил практику никакими
направляющими координатами на этот счет.
Поэтому решение проблемы целиком ложится
на плечи самого правоприменителя. Вначале
он должен, как минимум, найти все
официальные источники. В условиях
недостаточно хорошо налаженного и притом
довольно дорогого информационного
обеспечения эта изыскательская работа не
из легких. В ее облегчении определенную
помощь оказывают действующие системы
поиска правовой информации типа
"Консультант Плюс", "Кодекс" и другие. В базе
"Консультант Плюс", например, кроме текстов
самих законов со всеми их реквизитами,
содержатся также сведения об источниках
опубликования законов и датах их
опубликования в каждом из них. Это, конечно,
полезный путеводитель для тех, кто
пользуется данной системой. Но
проанализировать полученную информацию и
сделать выбор относительно того, какая из
всех публикаций была первой, должен сам
субъект правоотношения. Заметим, что
ситуации, требующие оценки, могут быть
самыми разными.
Известно, например, что
многие федеральные законы достаточно
велики по объему. Поэтому они публикуются
не в одном, а в нескольких номерах газет. Что
в таком случае считать датой первой
публикации - дату начала публикации или
дату выпуска последнего номера газеты, в
котором помещена заключительная часть
закона?
Разберем первый конкретный
пример. Кодекс торгового мореплавания
Российской Федерации (объем около 5,5
печатных листов) "Российская газета"
публиковала частями, начав публикацию 1 мая
и закончив 5 мая 1999 года <*>. 3 мая 1999 года
КТМ РФ был опубликован в "Собрании
законодательства Российской Федерации"
<**>. Каковы здесь приоритеты? С нашей
точки зрения, начало публикации Кодекса в
"Российской газете" нельзя соотнести с его
первой официальной публикацией. Согласно
ст. 4 Закона об опубликовании официальным
опубликованием считается первая
публикация его полного текста в одном из
установленных источников. Поэтому в
приведенном примере датой официальной
публикации КТМ в "Российской газете" нужно
считать 5 мая, когда был обнародован весь
текст закона. Поскольку двумя днями раньше,
то есть 3 мая, КТМ РФ был опубликован в
"Собрании законодательства Российской
Федерации", то эта дата и будет датой его
первой публикации. Именно от 3 мая
необходимо вести отсчет при определении
сроков вступления КТМ РФ в законную силу.
--------------------------------
