Договоры российской федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ:
НЕОБХОДИМО УЧАСТИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ
К.Е. КОЛИБАБ
Колибаб
Константин Евгеньевич - старший научный
сотрудник НИИ проблем укрепления
законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РФ, заслуженный юрист
Российской Федерации.
Мировой опыт
государственного строительства решает
вопрос распределения власти между
федерацией и ее составными частями путем
закрепления в конституциях федеративных
государств и в договорах участников
федерации разграничения предметов ведения
и полномочий по осуществлению власти между
федерацией и ее составными частями. При
этом под предметами ведения понимаются
сферы общественных отношений и
деятельности органов федеративного
государства и входящих в него образований
по правовому регулированию и осуществлению
другой деятельности, а под полномочиями - их
права и обязанности по осуществлению
определенных ими мер по предметам,
отнесенным к их ведению.
Разграничение
предметов ведения и полномочий федерации и
ее участников представляет собой сложный
вопрос, оптимальное решение которого
зависит от многих факторов, присущих любой
федерации в конкретных исторических
условиях. Это, прежде всего, политическая
система государства, состояние его
экономики, национальный состав населения,
его культурный уровень и традиции,
географическое положение и наличие
природных ресурсов, политическая
обстановка в стране и ее международное
положение. От правильной оценки указанных
факторов зависит степень необходимой
централизации власти, что выражается в
отнесении большего круга предметов ведения
и полномочий к компетенции федерации либо в
определении более широких властных
полномочий субъектов федерации.
Естественно, что даже при общественном
понимании необходимости существования
федерации у разных политических сил и
разных слоев населения складывается
различное отношение к разграничению
конкретных предметов ведения и
полномочий.
Для Российской Федерации
эта проблема стала особенно актуальной
после прекращения существования СССР и
обретения Россией полной
самостоятельности. Как известно, первое
решение, принципиально отличавшееся от
положений Конституции РСФСР 1978 г., было
закреплено в трех договорах от 31 марта 1992
года.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 5)
установила, что федеративное устройство
страны основано на ее государственной
целостности, единстве системы
государственной власти, разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов,
равноправии и самоопределении всех народов
Федерации. Если Федеративный договор
закрепил договорное разграничение
предметов ведения и полномочий между
Федерацией и ее субъектами, то ст. 71 - 73
Конституции, полностью впитав и лишь
частично уточнив это разграничение,
заменили его конституционным
разграничением предметов ведения, а ст. 76
косвенно предусмотрела законодательный
порядок разграничения полномочий
федеральных и региональных органов
государственной власти.
Несмотря на
достаточно четкое решение вопросов в ст. 71 -
73 и 76 Конституции, ими не исчерпывается
проблема разграничения предметов ведения и
полномочий в Российской Федерации. В п. 3 ст.
11 Конституции установлено, что
разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов
осуществляется Конституцией, Федеративным
и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий. Таким
образом, наряду с конституционным
предусмотрено договорное разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов. Эта
новелла получила неоднозначную оценку
некоторых авторов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лысенко В.Н.
Развитие Федерации и Конституция России //
Государство и право. 1997, N 8. С. 14 - 15; Строев
Е.С. На пути согласия в законотворчестве //
Журнал российского права. 1997, N 12. С. 5 - 7;
Концепция "Развитие федеративных отношений
в России: проблемы и перспективы" //
Федерализм. 1997, N 1 (5). С. 44 - 45; Крылов Б.С.
Модели федерализма для России. В поисках
альтернативы хаосу и распаду // Федерализм.
1997, N 5. С. 112; Осипян С.А., Шугуров В.В. О
разграничении предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами
(конституционно - правовые проблемы): Сб.
статей. М., Манускрипт. 1997. С. 58 - 67; Тадевосян
Э.В. О моделировании в теории федерализма и
проблемы асимметричных федераций //
Государство и право. 1997, N 8. С. 65.
Положение
ст. 11 в сопоставлении со ст. 71 - 73 и 76
Конституции прежде всего вызвало вопрос о
допустимых пределах договорного
разграничения предметов ведения и
соотношении "иных договоров о
разграничении предметов ведения и
полномочий" с прямыми записями
перечисленных статей Конституции.
Не
решает проблему касающийся этого вопроса п.
1 второго раздела Конституции, которым
установлено, что в случае несоответствия
Конституции РФ положениям Федеративного
договора, а также других договоров между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов
действуют положения Конституции РФ.
Данное предписание содержится в разделе о
заключительных и переходных положениях
Конституции, в силу чего относится только к
ранее изданным актам, Федеративному
договору и другим договорам, заключенным на
его основе и в соответствии с прежней
Конституцией. Договоры же, заключенные на
основе Конституции 1993 г., не могут подпадать
под ее заключительные и переходные
положения.
С учетом изложенных
соображений указание в ст. 11 Конституции на
Федеративный договор, на наш взгляд,
следует понимать в равной мере как
основание ст. 71 - 73 и 76 Конституции и
основание для договоров Российской
Федерации с ее субъектами, заключенных до
вступления в силу новой Конституции РФ.
Конституция не содержит никаких указаний о
соотношении положений ст. 71 - 73 и 76
Конституции и договоров с субъектами
Федерации, заключенных после вступления ее
в силу. Это и породило самые разноречивые
мнения со ссылками на Конституцию
Российской Федерации по другим вопросам.
Крайняя позиция основана на ч. 1 ст. 15,
согласно которой Конституция РФ имеет
высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории страны, а
законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции РФ. Поскольку в
ст. 71 Конституции дан закрытый перечень
предметов ведения Российской Федерации, в
ст. 72 также исчерпывающе перечислены все
предметы совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, а согласно ст. 73
остальные предметы ведения отнесены
полностью к ведению субъектов Федерации,
то, по мнению сторонников крайней позиции,
всякое перераспределение предметов
ведения между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов
недопустимо и противоречит ст. 1 второго
раздела Конституции. В равной мере нельзя
перераспределять на договорных началах
полномочия, если они распределены
федеральными и региональными законами и
иными нормативными правовыми актами.
Положение же ст. 11 Конституции об "иных
договорах" позволяет лишь уточнять и
конкретизировать договорами то, что
установлено ст. 71 - 73 и 76, а в исключительных
случаях дополнять специфическими
проблемами, которые не могут быть
урегулированы иным способом.
Несмотря
на кажущуюся привлекательность такой
позиции, с ней нельзя согласиться. Статья 11
ставит "иные договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий" наравне с
Конституцией, не отдавая ей предпочтения,
сама же эта норма относится к основам
конституционного строя Российской
Федерации, которым в силу ч. 1 ст. 15
Конституции никакие иные положения
Конституции не могут противоречить. Таким
образом, договоры с субъектами Федерации о
разграничении предметов ведения и
полномочий имеют определенный приоритет по
отношению к ст. 71 - 73 и 76 Конституции, и их
соответствие Конституции основано на ее ст.
11 и 15.
В связи с изложенным, казалось бы,
правомерна другая позиция, допускающая
любое разграничение на договорных началах
предметов ведения и полномочий, независимо
от прямых требований ст. 71 - 73 и 76
Конституции.
С такой крайностью также
нельзя согласиться. Очевидно, что
недопустимо пренебрегать тем
обстоятельством, что ч. 3 ст. 11, называя
способы разграничения предметов ведения и
полномочий, начинает перечисление их с
самой Конституции. Это обязывает при
заключении договоров считаться с
разграничением, установленным
Конституцией, хотя и не определяет, в какой
мере. Главное же, на наш взгляд, состоит в
том, что, несмотря на отсутствие в
Конституции РФ прямых указаний о возможных
отличиях договорного разграничения
предметов ведения от установленного ст. 71 -
73 Конституции, пределы таких отличий должны
определяться, прежде всего, исходя из
закрепленных Конституцией основ
конституционного строя и основ правового
статуса личности (гл. 1 и 2 Конституции),
положения которых нашли свое отражение в
статьях о предметах ведения Российской
Федерации и предметах совместного
ведения.
Разграничение предметов
ведения и полномочий тесно связано с
другими основами федеративного устройства
Российской Федерации, указанными в ст. 5
Конституции: государственной целостностью
Федерации, единством системы
государственной власти, равноправием и
самоопределением народов в Российской
Федерации. Содержание ст. 5 Конституции
предопределило отнесение к ведению
Российской Федерации в ст. 71 Конституции
вопросов, требующих единого решения для
всей Федерации. Это федеративное
устройство и территория РФ, установление
основ федеральной политики и федеральных
программ, внешняя политика и международные
отношения, вопросы войны и мира, обороны и
безопасности, оборонное производство,
определение статуса и защита
государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства,
исключительной экономической зоны и
континентального шельфа.
Статья 6
Конституции о едином гражданстве и
правовом статусе гражданина РФ и гл. 2
Конституции о правах и свободах человека и
гражданина определили, что к предметам
ведения Российской Федерации относятся:
регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина, гражданство в РФ,
судоустройство, прокуратура, уголовное,
уголовно - процессуальное и уголовно -
исполнительное законодательство, амнистии
и помилования, гражданское, гражданско -
процессуальное и арбитражно -
процессуальное законодательство, правовое
регулирование интеллектуальной
собственности.
Включенные в гл. 1
Конституции ст. 7, 8 и 9, закрепившие, по
существу, социально - экономические основы,
единые для всей страны, отражены в
предметах ведения Российской Федерации,
указанных в пп. "д", "е", "ж", "з", "и", "л" ст. 71
Конституции. Тем самым в ст. 71 Конституции к
предметам ведения Российской Федерации
отнесены вопросы, обеспечивающие
необходимую централизованную реализацию
закрепленных Конституцией политических и
социально - экономических основ,
составляющих смысл существования
Российской Федерации в интересах всех ее
субъектов, всего населения страны. Принятие
по предметам ведения Российской Федерации
федеральных конституционных законов и
федеральных законов, имеющих прямое
действие на всей территории страны, создает
необходимую правовую базу для
повсеместного последовательного
соблюдения конституционных основ, придает
необходимую прочность федеративному
устройству России.
Перераспределение
предусмотренных ст. 71 Конституции
предметов ведения Российской Федерации,
как правило, означало бы нарушение основ
конституционного строя или основ правового
статуса личности в РФ и противоречило бы
Конституции. Поэтому договорное их
перераспределение, и в частности отнесение
к совместному ведению или к ведению
субъектов Федерации, недопустимо.
В то
же время некоторые пункты ст. 71 Конституции
(в частности, пп. "в", "е", "ж", "з", "и", "м", "н")
сформулированы весьма широко, каждый
охватывает большой круг вопросов, в том
числе и такие, участие в решении которых при
определенных условиях представляет
значительный интерес для субъектов
Федерации. Заинтересованность конкретных
субъектов Федерации в решении таких
вопросов потребовала обособления их в
качестве дополнительных предметов
совместного ведения и включения в
отдельные договоры между Российской
Федерацией и ее субъектами.
К примеру,
оборонное производство (пп. "м" ст. 71), пока
оно осуществляется в нормальном режиме, не
дает никаких оснований для отнесения его к
предметам совместного ведения. В случае же,
когда оборонное предприятие закрывается
или полностью либо частично переходит на
производство гражданской продукции,
возникает много вопросов, прямо
затрагивающих интересы региональных
органов. Это трудоустройство и
переквалификация высвобождаемых
работников, организация производства
необходимой региону продукции, перестройка
связанной с предприятием инфраструктуры и
др.
Также очевидна заинтересованность
органов государственной власти субъектов
Федерации в их участии в разработке
федеральных экономических, экологических и
социальных программ, затрагивающих
соответствующие регионы; в регламентации
межбюджетных отношений, деятельности на их
территории федеральных учреждений
транспорта, связи, информации и т.д.
Конституция, исчерпывающе разграничив в ст.
71 - 73 предметы ведения, не предусмотрела
прямых указаний о разграничении полномочий
по предметам ведения РФ и по предметам
совместного ведения. Из п. 1 и 2 ст. 76
Конституции, предусматривающих издание
федеральных законов по таким предметам
ведения, следует, что этими законами и
должно осуществляться разграничение
полномочий, а как они будут разграничены в
каждом случае, решат конкретные законы.
Указание в п. 1 ст. 76 Конституции о прямом
действии на всей территории РФ законов по
предметам ее ведения, на наш взгляд, не
исключает возможности по отдельным
вопросам наделять полномочиями органы
государственной власти субъектов
Федерации.
Издаваемые по предметам
совместного ведения федеральные законы
должны разграничивать полномочия
федеральных и региональных органов
государственной власти, исходя из предмета
конкретного закона. В одних случаях
достаточно в федеральном законе установить
лишь самые общие положения, а подробную
исчерпывающую регламентацию отнести к
полномочиям субъектов Федерации. В других
случаях, требующих большего единообразия
при решении вопросов в масштабе страны,
развернутые детальные правила достаточно
закрепить в самом федеральном законе, а к
полномочиям субъектов Федерации отнести
решение второстепенных вопросов.
Можно
полагать, что отсутствие в Конституции
четких указаний о порядке разграничения
полномочий по предметам совместного
ведения послужило основанием для включения
в договоры между Российской Федерацией и ее
субъектами положения, предусматривающего
разграничение по согласованию
