Договоры российской федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей

сторон полномочий как по дополнительным предметам совместного ведения, так и по предусмотренным в ст. 72 Конституции.
Конституция в ряде статей упоминает о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в ст. 78 предусматривает возможность передачи части полномочий федеральными органами исполнительной власти региональным органам исполнительной власти и последними - федеральным органам исполнительной власти, но нигде не упоминается о возможности совместных решений или действий по вопросам, представляющим взаимный интерес. Складывается впечатление, что каждый уровень органов государственной власти должен полностью нести ответственность за реализацию своих полномочий во всех случаях и не может рассчитывать на участие государственных органов другого уровня даже при экстраординарных обстоятельствах.
Вероятно, так и должно было бы быть при хорошо отрегулированной правовой регламентации, полном удовлетворении материальных потребностей общества, строгом соблюдении правопорядка сверху донизу. Но поскольку в настоящее время реальные условия далеки от этого и многие регионы испытывают большие затруднения в решении актуальнейших социально - экономических вопросов, субъекты Федерации резонно настаивают на включение в договоры с Российской Федерацией положений о совместной деятельности, согласованном осуществлении своих полномочий органами государственной власти разных уровней. Здесь достаточным основанием является положение ст. 5 Конституции о единстве в Федерации системы государственной власти. Это особенно важно, когда речь идет о правах и законных интересах граждан, которым безразлично, какие органы государственной власти должны решать их проблемы. На основании указанной нормы в договорах правомерно отнесение к совместному ведению вопросов деятельности агропромышленного комплекса, развития экономики региона, решения социальных проблем отдельных категорий граждан; полномочия сторон должны основываться на предписаниях об осуществлении различной деятельности по взаимному согласованию.
Договоры о разграничении предметов ведения неизбежно содержат различия с положениями ст. 71 - 73 Конституции, так как этими статьями разграничены все предметы ведения. Поэтому договорные разграничения предметов ведения для конкретных субъектов Федерации, по нашему мнению, следует рассматривать как специальные правила, в отличие от общих правил, установленных Конституцией, как законные изъятия из этих правил.
Трудно сказать, в какой мере при подготовке Конституции учитывалось существование конкурирующего с ее положениями договорного разграничения предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации. Однако практика показала, что за четыре года - с 1994-го по 1997-й - заключены десятки таких договоров и фактически сложилось параллельное конституционному договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Очевидно, с этим необходимо считаться как с неизбежным явлением асимметрии Российской Федерации и переходного периода формирования подлинного федерализма российского государства, несмотря на заслуживающие внимания возражения юридического порядка и практические сложности применения разных правовых режимов по одному и тому же вопросу в различных регионах страны.
Сложившееся положение в интересах укрепления законности требует серьезного анализа практики заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, выявления всех вопросов, требующих законодательного решения и необходимой правовой регламентации этого нового для нашей правовой системы института.
Четырехлетняя практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов показала целесообразность заключения таких договоров в настоящее время, последовательное улучшение их содержания, совместимость договорного разграничения предметов ведения и полномочий по отдельным вопросам с законодательным разграничением, а также реальность перспективы замены в будущем договорного разграничения законодательным.
Характерно, что все договоры заключены по инициативе субъектов Федерации, чем, бесспорно, подтверждаются их известная неудовлетворенность состоянием законодательной регламентации общественных отношений и, как следствие, заинтересованность в договорном разграничении предметов ведения и полномочий.
В 1994 и 1995 гг. все семь договоров были заключены с республиками в составе Российской Федерации. В них явно просматривается стремление этих республик закрепить в договорном порядке признание Россией некоторых положений их конституций, не полностью соответствующих Конституции РФ, и расширить круг предметов ведения республик и предметов совместного ведения по сравнению с положениями, установленными Конституцией РФ.
Первые четыре договора - с Татарстаном, Кабардино - Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией - Аланией - полностью воспроизвели перечисление предметов ведения Российской Федерации, указанное в ст. 71 ее Конституции, но вместе в тем некоторые из этих предметов ведения полностью или частично предусмотрели в перечне предметов совместного ведения или даже в перечне предметов ведения субъекта Федерации.
Так, в Договоре с Татарстаном наряду с однозначным отнесением к ведению Федерации вопросов гражданства в РФ и помилования они предусмотрены и в числе полномочий республики <*>. К ее полномочиям отнесены также вопросы адвокатуры и нотариата, правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Между тем все эти вопросы в том же Договоре отнесены к совместным полномочиям органов государственной власти РФ и Республики Татарстан. Кроме того, полномочия республики расширены путем включения в число совместных полномочий вопросов, относящихся по тому же Договору к ведению Российской Федерации. То обстоятельство, что некоторые предметы ведения Федерации в этом Договоре продублированы в виде полномочий органов власти Татарстана и совместных полномочий, нельзя признать правомерным, так как полномочиями по предметам ведения Федерации должны наделяться только органы государственной власти РФ, и лишь после этого на договорных началах возможна, согласно ст. 78 Конституции, передача отдельных полномочий Федерации органам исполнительной власти ее субъектов. Существенным недостатком данного Договора является то, что вместо разграничения полномочий по предметам совместного ведения дан пространный перечень таких предметов ведения, названных полномочиями, совместно осуществляемыми органами государственной власти Федерации и Татарстана. Это должно неизбежно вызывать затруднения при реализации Договора на практике.
--------------------------------
<*> Конституция Республики Татарстан предусматривает гражданство республики и право ее Президента помиловать осужденных республиканскими судами.
Договоры с Кабардино - Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией - Аланией построены аналогично Договору с Татарстаном, но с тем различием, что перечни предметов ведения этих республик и предметов совместного ведения не названы полномочиями и совместно осуществляемыми полномочиями. Содержание "дублированных" предметов ведения Федерации в перечнях предметов ведения этих республик и совместного ведения частично отличается от предусмотренного в Договоре с Татарстаном. В частности, в Договоре с Башкортостаном к его ведению отнесены вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата; в Договоре с Северной Осетией - Аланией к совместному ведению отнесены банковское дело, координация бюджетно - финансовой, денежно - кредитной и ценовой политики, вопросы конверсии.
Во всех четырех названных договорах отсутствует разграничение полномочий по предметам совместного ведения, но предусмотрено, что в целях выполнения договора возможно заключение соглашений и создание совместных комиссий. Кроме того, в Договор с Кабардино - Балкарией включена статья, решающая вопрос о порядке определения полномочий. В ней предусмотрено, что по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, определяющие общие основы, в соответствии с которыми Кабардино - Балкария осуществляет собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, либо государственные органы сторон заключают дополнительные соглашения.
В дальнейшем практика заключения договоров отказалась от включения в них статьи о предметах ведения Российской Федерации. В договорах с Республикой Саха, Свердловской областью и Республикой Коми, заключенных в 1995 - начале 1996 гг., перечислены как предметы ведения этих субъектов, так и предметы совместного ведения. Во всех остальных договорах дается только перечень предметов совместного ведения, причем в некоторых из них перечисляются предметы ведения, содержащиеся в ст. 72 Конституции, и дополнительные предметы совместного ведения, а в остальных - только дополнительные предметы совместного ведения, не указанные в ст. 72.
В договорах, заключенных в 1996 - 1997 гг., не допускается полное перераспределение предметов ведения, предусмотренных ст. 71 и 72 Конституции. Вместе с тем в договорах к предметам совместного ведения часто относятся отдельные представляющие интерес для субъектов Федерации вопросы, охватываемые в Конституции РФ довольно общими формулировками предметов ведения Федерации. К таким вопросам относятся: функционирование и конверсия предприятий оборонного комплекса, координация и развитие топливно - энергетических систем, транспорта и связи, межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, вопросы гражданской обороны, альтернативной службы. В число предметов совместного ведения включаются вопросы, относящиеся по Конституции к полномочиям субъектов Федерации, которые им сложно решать без участия федеральных органов власти. Это вопросы структурной перестройки экономики региона, функционирования и развития агропромышленного комплекса и др. Незначительную часть составляют предметы совместного ведения, связанные явно со спецификой регионов. К ним относятся вопросы жизнеобеспечения в районах Крайнего Севера, сохранения и использования уникальных природных объектов, развития регионов с ценными запасами полезных ископаемых, обеспечение экономического и социального развития анклавного и отдельных регионов, ликвидация последствий техногенных катастроф и производства опасной продукции.
Постепенно к середине 1996 г. с учетом требований Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370 сложилась довольно единообразная структура договоров с субъектами Федерации, очень близких по своему содержанию. В начале каждого договора помещена статья о дополнительных предметах совместного ведения. Большинство из них составляют повторяющиеся почти в каждом договоре вопросы, которые субъекты Федерации заинтересованы решать с участием федеральных органов власти. Далее следуют две статьи об обязанностях Федерации и обязанностях ее субъекта в целях выполнения договора, как правило, дословно повторяющиеся в каждом договоре.
Во всех договорах (кроме нескольких самых первых) содержится статья, прямо конкурирующая со ст. 76 Конституции, предусматривающая, что разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции и перечисленным в Договоре, осуществляется путем заключения соглашений с Правительством РФ. По смыслу же ст. 76 Конституции разграничение полномочий должно предусматриваться в законах и других нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем полагаем, что наличие в договорах этой статьи не дает оснований для вывода о приоритете договорного регулирования общественных отношений по сравнению с их законодательной регламентацией. Больше того, некоторые положения договоров говорят о предпочтении именно законодательной регламентации. Каждый договор в целях его выполнения обязывает органы государственной власти Российской Федерации разрабатывать и принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения и обеспечивать приведение нормативных правовых актов органов исполнительной власти в соответствие с договором. В то же время органы государственной власти субъекта Федерации обязываются принимать свои законы и осуществлять иное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законодательством. Учитывая, что большинство предметов совместного ведения в договорах по существу совпадают и, кроме того, большой круг предметов совместного ведения установлен ст. 72 Конституции, можно утверждать, что подавляющее большинство общественных отношений будет урегулировано в законодательном порядке. Договорный же порядок сохранится на какое-то время лишь для нестандартных ситуаций.
В договорах имеются и другие положения, свидетельствующие о предпочтении законодательной регламентации общественных отношений. Почти во всех договорах предусмотрено, что если федеральными нормативными актами, действие которых распространяется на все субъекты Российской Федерации, для этих субъектов Федерации будут установлены большие права, льготы и преимущества, чем определенные договором с данным субъектом, то в отношении его применяются положения указанных федеральных нормативных актов.
На развитие федерального законодательства рассчитана содержащаяся в договорах статья об осуществлении субъектами Федерации собственной правовой регламентации при отсутствии федерального закона или иного федерального нормативного правового акта по отдельным вопросам совместного ведения. В то же время эта статья обязывает субъекты Федерации после принятия федерального закона или иного федерального нормативного правового акта привести свои законы и иные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством.
Многие предписания договоров, касающиеся конкретных полномочий субъектов Федерации, сопровождены оговорками об их применении, если иное не установлено федеральным законом.
Все изложенное позволяет предположить, что предусмотренное Конституцией договорное разграничение предметов ведения и полномочий в значительной мере есть явление переходного периода, связанное с неурегулированностью федеральным законодательством многих вопросов жизни общества, рассчитанное на постепенный переход к законодательному регулированию всех или подавляющей части общественных отношений.
Независимо от перспектив параллельного существования договорного и законодательного разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно, и соответствующих форм регламентации общественных отношений, заключение договоров с субъектами Федерации уже сейчас позволяет расширить ограниченный ст. 72 Конституции

Новые положения законодательства об исполнительном производстве  »

Комментарии к законам »