Конституция для европы и реформирование на ее основе европейской комиссии и судебной системы европейского союза
от любого комиссара уйти в отставку.
В
подписанной Конституции 2004 г. в ст. I-27 для
отставки члена Комиссии достаточно
требования об этом ее Председателя.
Предварительного голосования и согласия на
это других членов Комиссии не требуется.
Важным новым моментом в развитии
институциональной структуры Союза явилось
создание в рамках Комиссии поста Министра
иностранных дел. Это предложение, принятое
Конвентом, было зафиксировано в ст. I-28
Конституции 2004 г. Вначале предполагалось
слияние двух постов - комиссара по внешним
сношениям и Генерального секретаря Совета,
который согласно Амстердамскому договору
1997 г. получил статус Верховного
представителя по вопросам общей внешней
политики и политики безопасности. Дело в
том, что проведение внешней политики Союза
ныне входит в компетенцию Верховного
представителя, ответственного перед
Советом министров, комиссара по внешним
сношениям и главы государства,
председательствующего в Союзе в течение
шести месяцев. Верховный представитель
проводит общую внешнюю политику и политику
безопасности, представляющую собой в
эмбриональном виде европейскую внешнюю
политику. Комиссар по внешним сношениям
занят, в основном, распределением финансов,
выделенных на помощь развитию.
Председательствующее государство
руководит Советом с участием министров
иностранных дел и осуществляет контакты с
лидерами третьих стран. Какой-либо
координации между перечисленными
институтами не существует. Иностранные
партнеры Союза в этой связи сталкиваются с
большими проблемами, плохо разбираясь в
сложностях вышеописанной системы
дипломатических институтов. Поэтому и
возникла идея объединения дипломатических
функций в одних руках - Министра
иностранных дел Союза.
Министр
иностранных дел назначается Европейским
советом (если при голосовании он получает
квалифицированное большинство голосов) с
согласия Председателя Комиссии. Министр
ответственен перед Европейским советом,
который наделен правом сместить его с
соблюдением той же процедуры, которая
требуется для назначения. Одновременно
Министр иностранных дел - полноправный член
Комиссии в ранге заместителя Председателя.
В составе Комиссии его кандидатура
утверждается Европарламентом и в случае
выражения Парламентом вотума недоверия
Министр вместе со всеми членами Комиссии
уходит в отставку.
Согласно ст. 5
прилагаемого к Конституции тридцать
четвертого "Протокола о переходных
положениях относительно институтов и
органов Союза" <*>, мандаты Генерального
секретаря Совета, Верховного представителя
по вопросам общей внешней политики и
политики безопасности, а также заместителя
Генерального секретаря Совета завершаются
с вступлением в силу Конституционного
договора. Очевидно, все эти посты должны
быть заменены одним - Министра иностранных
дел Европейского Союза.
--------------------------------
<*> Приложение 1 к
Конституции: ADDENDUM 1 AU DOCUMENT CIG 87/04 REV 1. Bruxelles, le 13
octobre 2004. Всего приложение 1 включает 36
протоколов и по объему превышает основной
текст Конституции, насчитывающий 448
статей.
Министр иностранных дел будет
иметь в своем распоряжении "европейскую
службу внешнеполитической деятельности". В
ходе работы Конвента о будущем Европы была
принята "Декларация о создании европейской
службы внешнеполитической деятельности"
<*>. Эта дипломатическая служба должна
состоять из чиновников Комиссии,
генерального секретариата Совета
министров и национальных дипломатических
служб.
--------------------------------
<*>
Декларация была приложением к проекту
Конституции 2004 г. В варианте Конституции от
29 октября 2004 г. данные положения вошли в ее
основной текст, в частности в ст. III-296, п.
3.
Следует отметить, что заключительный
проект Конституционного договора 2004 г. в ст.
I-25, как и предполагалось, определял состав
Комиссии в количестве 15 членов, включая
Председателя, Министра иностранных дел в
качестве вице-председателя и 13 европейских
комиссаров, назначаемых на основе ротации.
Однако указанная ст. I-25, как и следующая ст.
I-26, посвященная статусу и полномочиям
Председателя Комиссии, накануне принятия
Конституции 18 июня 2004 г. подверглись
принципиальным и неожиданным
изменениям.
Так, во вновь
сформулированных п. 5 и 6 ст. I-26 (новая
нумерация статей) говорится следующее: "5.
Первая Комиссия, назначенная во исполнение
Конституции, вместе с Председателем и
Министром иностранных дел Союза, который
будет одним из вице-председателей, включает
гражданина каждого государства-члена.
6.
По окончании мандата Комиссии, о которой
речь идет в пункте 5, Комиссия, включая
Председателя и Министра иностранных дел
Союза, будет состоять из количества членов,
соответствующих 2/3 числа государств-членов,
если только Европейский совет голосованием
на основе единогласия не решит изменить эту
цифру".
Далее в ст. I-26 содержатся
знакомые по Ниццкому договору положения о
том, что члены Комиссии будут отбираться
среди граждан государств-членов на основе
системы равной ротации между
государствами-членами. Поскольку решение о
составе Комиссии в 2/3 членов должно
приниматься Европейским советом,
устанавливается, что он должен, в частности,
под системой равной ротации понимать и
учитывать справедливые демографические и
географические критерии.
Комиссия
считается "стражем учредительных
договоров", "символом", "сердцем" и "мотором"
институциональной европейской
архитектуры. Данный институт в
значительной мере отличает Европейский
Союз от других международных
организаций.
На основе вышесказанного
можно сделать следующие выводы о роли и
деятельности Европейской комиссии.
Наиболее населенные страны ЕС, которые были
представлены в данном институте двумя
комиссарами, еще в Ницце согласились на
формирование Комиссии по принципу - от
каждой страны по одному комиссару. Казалось
бы, государства-члены согласились на более
демократичный способ формирования ЕК.
Однако, если исходить из того факта, что
ныне в Союзе 25 членов, то получается, что
шесть комиссаров - это граждане государств,
численность населения которых составляет
74% всего населения стран Союза, восемь
членов Комиссии представляют страны с 19%
населения и одиннадцать комиссаров -
граждане государств с населением,
составляющим всего 7% от общей численности
жителей стран Союза. Отметим также, что
представители шести стран - основателей
Сообществ составят лишь четверть числа
членов Комиссии, тогда как комиссары десяти
новых государств-членов - 40% состава ЕК.
Приведенные данные дают основания
полагать, что крупные государства - члены ЕС
будут недовольны уменьшением их влияния в
Комиссии. Возникает вопрос о
справедливости представительства в
Комиссии населения крупных стран, стало
быть, о легитимности данного института.
Неизвестно, какова будет реакция
общественного мнения таких крупных стран,
как Германия, Франция и Великобритания, в
отношении спорных решений, которые будут
приниматься Комиссией в подобном составе.
Наконец, при представительстве - один
комиссар от каждого государства - остается
нерешенной задача повышения эффективности
и управляемости Комиссией, которая была
поставлена еще накануне принятия Ниццкого
договора (2001).
В ходе работы Конвента его
председатель, бывший президент Франции В.
Жискар д"Эстен, внес предложение о составе
Комиссии в количестве 15 членов. При этом
Председатель данного института должен
иметь право подбирать комиссаров,
независимо от их гражданства. Подобное
решение характеризовалось на Конвенте как
самое "европейское" и даже "федералистское"
по своей концепции <*>. В ходе обсуждения
данного предложения возникло опасение, что
самые населенные государства-члены
(Великобритания, Германия, Испания, Италия,
Польша, Франция) попытались бы постоянно
иметь своих представителей в Комиссии. Для
этого они использовали бы численное
преимущество своих депутатов в
Европарламенте и, в целом, более серьезное
политическое влияние в Союзе. У малых
государств было бы меньше шансов на
направление в Комиссию своих
представителей.
--------------------------------
<*> Vers une Constitution europeenne... P. 161.
Предложение
Председателя Конвента не прошло, как и
другие предложения "федералистского" толка.
В подписанной Конституции сохраняется на
будущее возможность определения
численности Комиссии в 15 членов (точнее, 2/3
числа государств-членов), включая
Председателя и Министра иностранных дел. 13
комиссаров должны подбираться на основе
"системы равной ротации между
государствами-членами". Данная система
предполагает более редкое участие крупных
стран в Комиссии, поскольку она исключает
одновременное участие представителей двух
подобных государств в одном и том же
составе ЕК. По оценкам западных экспертов,
это опять же ослабляет легитимность
Комиссии.
Можно сделать вывод, что при
нынешнем порядке формирования ЕК - один
комиссар от каждого государства-члена - не
решается проблема повышения эффективности
работы Комиссии, остаются поводы для
недовольства, в основном, крупных
государств, стран - основателей ЕС. При
сокращении состава данного института до 2/3
от числа государств-членов также будет
существовать проблема легитимности
Комиссии и справедливого
представительства государств в ней.
В
целом, как представляется, Комиссия как
уникальный наднациональный институт
выглядит ослабленной как в нынешнем, новом
виде, так и в перспективе, определенной в
Конституции 2004 г.
2. Судебная система
Европейского Союза
Исполнение в рамках
Европейского Союза норм Европейской
конвенции о защите прав человека и основных
свобод 1950 г. обеспечивается национальными
судебными учреждениями и Европейским судом
по правам человека в Страсбурге. Но эта
система работает, когда речь идет о
нарушениях прав личности национальными
органами власти государств - членов ЕС.
Как же в целом выглядит нынешняя судебная
система Европейского Союза?
К числу
главных институтов Сообществ и Союза
относится Суд Европейских Сообществ.
Совет, Комиссия и Европарламент
квалифицируются исследователями в
качестве политических институтов. В
отличие от них, Суд ЕС - это строго
функциональный специализированный
институт неполитического характера. Более
того, какая-либо политическая деятельность
членам Суда категорически запрещена. Суд в
своей деятельности руководствуется
предписаниями учредительных и
нормативно-правовых актов Сообществ. Его
деятельность регулируется, в частности,
Уставом Суда, который был утвержден
Протоколом, подписанным в Париже в 1951 году
применительно к Суду ЕОУС (Европейское
объединение угля и стали), и Протоколами,
подписанными в 1957 году в Брюсселе
применительно к Евратому и ЕЭС. В том же
году был создан единый Суд Европейских
Сообществ.
Применительно ко всем
политическим институтам указание на то, что
они являются одновременно институтами и
Сообществ, и Союза, проблем не вызывает. Что
же касается Суда ЕС, то ситуация несколько
иная. Дело в том, что юрисдикция Суда
неразрывно связана с применением права
Сообществ. Оно образует ведущую
составляющую европейского права, но почти
не применяется в рамках второй и третьей
опор Союза. То есть на практике Суд ЕС
остается институтом, осуществляющим свою
юрисдикцию почти исключительно в рамках
Европейских Сообществ. Она, в основном, не
распространяется на те новые политики и
формы сотрудничества, присоединение
которых к Сообществам и послужило
юридическим основанием для образования
ныне действующего Союза. Поэтому в
официальных текстах Суд продолжает
именоваться Судом Европейских Сообществ, а
не Судом Европейского Союза.
В задачу
Суда ЕС входит обеспечение единообразного
толкования и применения права Европейских
Сообществ. В результате деятельности Суда
ему удалось обеспечить в рамках
Европейского Союза довольно высокий
авторитет своих судебных решений. Суд
наряду с Комиссией выступает в роли стража
права Сообществ.
Члены Суда ЕС
назначаются правительствами
государств-членов сроком на шесть лет.
Главные требования к судье - высокая
профессиональная квалификация и
независимость. Перед вступлением в
должность судья приносит присягу, в которой
клянется осуществлять свои функции
беспристрастно, с сознанием
ответственности, и обязуется не разглашать
секретов совещательной комнаты. Помимо
принесения присяги судья подписывает
заявление, в котором торжественно
декларирует, что будет соблюдать
соответствующие обязательства и по
завершении срока исполнения своих
полномочий. Судья обязуется соблюдать
правила добропорядочности и скромности, в
том числе в отношении принятия предложений
о работе даже после выхода в отставку, а
также в том, что касается принятия
определенных приглашений и подарков.
В
Суде ЕС сохраняется абсолютная секретность
судейских дебатов. Решение выносится от
имени Суда в целом. Работой Суда и его служб
руководит Председатель, избираемый сроком
на три года. Резиденция Суда ЕС находится в
Люксембурге.
В связи с большой
загруженностью Суда ЕС решением Совета 24
октября 1988 г. был создан Суд (Трибунал)
первой инстанции (СПИ). СПИ является
подчиненной и дополняющей Суд ЕС судебной
инстанцией, призванной разгрузить Суд ЕС от
рассмотрения менее важных дел. Суд первой
инстанции нигде не квалифицируется в
качестве самостоятельного института или
органа Сообществ и Союза.
В ведении Суда
ЕС остаются наиболее важные проблемы:
решение споров между
государствами-членами,
государствами-членами и институтами, между
самими институтами, между частными лицами и
Союзом.
Суд первой инстанции
рассматривает трудовые споры, иски частных
лиц, предъявляемые к институтам
Сообществ.
Резиденция СПИ находится при
Суде ЕС. Решения, выносимые СПИ, могут быть
обжалованы в Суде ЕС. Решение последнего
носит окончательный характер.
Наличие
судебной (юрисдикционной) защиты в лице
соответствующих судебных учреждений -
главное условие исполнения правовых норм
субъектами конкретного права. Реализация
основного массива норм европейского права,
в том числе защита прав человека в случае их
нарушения институтами Европейского Союза
осуществляется Судом ЕС и СПИ в
сотрудничестве с национальными судами. При
этом, как и в случае с Европейским судом по
правам человека в Страсбурге,
иерархическая соподчиненность судебных
учреждений ЕС и национальных судебных
органов отсутствует. Иначе говоря, ни Суд
ЕС, ни СПИ не являются высшими инстанциями
для национальных судов.
Учрежденный
впервые как Суд ЕОУС в 1952 году первый
судебный орган Сообществ контролировал
соблюдение условий Договора о ЕОУС,
толковал и применял Парижский договор 1951 г.,
решал дела по спорам между предприятиями и
Высшим руководящим органом.
Опыт ЕОУС
был воспринят Римскими договорами 1957 г.
Вначале предусматривалось, что каждое
Сообщество будет иметь свой собственный
суд. Однако идея "раздельной юстиции" быстро
показала свою непрактичность, и в конечном
счете было решено для всех трех Сообществ
образовать единый Суд. Он стал
рассматривать споры между Комиссией и
государствами-членами,
