Право и саморегулирование
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий
Александрович - первый заместитель
директора ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки
РФ.
Начало XXI века характеризуется рядом
противоречивых тенденций в правовой сфере
общества. С одной стороны, усиливается
необходимость правовой регламентации
многих сторон внутренней и внешней жизни
ввиду усложнения социально-экономических и
технологических процессов и общественных
связей. С другой стороны, поддержание
заинтересованного участия социальных
общностей и граждан требует более полного
учета их интересов и стимулирования
активности. Как сочетать наилучшим образом
растущий объем правового регулирования с
использованием способов гибкой
саморегуляции? Попытаемся ответить на этот
вопрос в данной статье.
Регуляция:
веление или стимулы
В течение веков в
общественной жизни наблюдалось
противоборство двух систем управления -
государствоведческой и
самоуправленческой. В институциональном
плане речь шла о меняющемся соотношении
власти и самоуправления (местного,
производственного и т.п.), о перемене
методов управления государственными и
общественными делами. Политико-социальная
мысль и общественная практика, по сути дела,
"метались" между этими главными
доминантами. А право использовалось для
целей победивших сил и вводилось то
жесткое, то мягкое регулирование, то
поддержка, то "оставление правовых позиций"
и уход в сторону. В нашей стране в XX веке
любовь к самоуправлению и
саморегулированию проявлялась "вспышками" -
в начале 20-х, в 60-х и 80-х годах, что находило
свое отражение в отдельных научных трудах
<*>. Сейчас и их нет.
--------------------------------
<*> См., например:
Социалистическое самоуправление: опыт и
тенденции развития. М., 1986.
Но всегда
нормативная регуляция является
компонентом жизни любого общества. Причем
социальные нормы, рассчитанные на должное и
возможное поведение, исходят из признания
ценностей и критериев оценки поступков
людей. Либо они усваиваются и переводятся в
цели и мотивы поведения человека, либо
соблюдается лишь внешняя оболочка
нормативных требований, либо нормы реально
нарушаются. "Пересечение" норм и
индивидуальных актов поведения трудно
обнаруживать. Да и сами нормы разнообразны -
правовые нормы, нормы общественных
организаций, нормы морали, обычаи, нравы и
традиции. Эти правила являются способом
передачи информации и закрепления ее в
сознании и поведении людей. Нормы
саморегуляции отличаются добровольным и
заинтересованным отношением людей и
соответственно мощными стимулами и
мотивами <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Закон, стимулы,
экономика. М.: Юридическая литература, 1989. С.
252 - 270.
К сожалению, эти проблемы в
юридической и философской литературе слабо
исследованы. До сего дня в трактовке права,
понимаемого в русле доктрин
континентального нормативного права,
общего права, исторической и экуменической
школ, преобладает акцент на выявление
природы правообразующего субъекта и в
меньшей степени того, кто и как
воспринимает, оценивает и реализует право.
Между тем это очень существенно, поскольку
создаваемые правовые модусы и намечаемые
социально-правовые роли означают реальное
правомерное, нейтральное и неправомерное
поведение людей.
Подобный аспект
проблемы соответствует взглядам М. Вебера о
расчленении жизненных процессов на
"понятные" действия его участников. Они
исходят из признания легитимности
социального порядка в силу авторитета
нравов и привычек, авторитета вождя или
пророка, веры в обязательность легального
установления и деловой компетентности и
рациональных правил. Причем самые
действенные гаранты - внутренние, а не
внешние (органы, суды, принуждение). Теория
социального действия дает людям право
выбора в условиях формулы "Господство есть
шанс встретить повиновение определенному
приказу" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кравченко Е.И. Макс Вебер. М.: Весь
мир, 2002.
Почему же тогда столь устойчиво
представление о праве или как воле
господствующего класса или народа,
возведенной в закон, реже - как средстве
согласования интересов? Не теряется ли
возможность увидеть "правовые образы" тех,
на кого рассчитано его действие? Ведь не
случайно досоветская русская правовая
мысль отличалась скорее духом
справедливости, нежели догматом нормы. И
тем не менее приходится формировать и
осваивать новое правопонимание. Его
нелегко выразить одним определением.
С
одной стороны, право как своеобразное
нормативно-властное образование обладает
разными гранями. К ним относятся
представления о гибком соотношении
императивных, диспозитивных и
рекомендательных норм, о материальном и
процессуальном праве, о публичном и частном
праве, об устойчивости технико-юридических
норм, о сближении корпусов внутреннего и
международного права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров
Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское
право. М.: Городец, 2003. С. 21 - 122.
С другой
стороны, интересны разные аспекты и способы
правового и неправового регулирования,
отражающие динамику внешнего воздействия
на сознание и поведение людей. В широком
смысле правовое регулирование является
государственно-правовым по своим целям,
институтам, процедурам, средствам
обеспечения. В узком смысле оно может быть
более многообразным -
нормативно-упорядочивающим, стимулирующим
(как в Германии в Законе об энергетическом
хозяйстве), ограничивающим, запретным.
Используются нормы-цели, нормы-принципы,
нормы-стимулы, нормы-статусы,
нормы-ограничения и устанавливаются
пределы саморегулирования, как бы "внутри".
Выбор норм должен определяться с учетом
реальных социально-экономических и иных
ситуаций, что бывает далеко не всегда. И
тогда статичные нормы остаются на обочине
общественного развития и реальных видов
деятельности и поведения.
Отрадно, что
понимание такой корреляции приводит
ученых-юристов к признанию правового
регулирования, как государственного, так и
саморегулирования адресатами права <*>.
Исследователи-экономисты "накладывают"
регуляторы на сферу экономики и признают
четыре вида регулирования -
государственное, сорегулированное (бизнеса
и власти), делегированное
саморегулирование, добровольное
саморегулирование. Подробно поясняются
условия предпочтительности каждого из них
<**>. Практически же американский метод
дерегулирования используется у нас в
другом смысле, как "сброс" государственных
функций.
--------------------------------
<*> См.:
Общая теория права и государства. М.: Юристъ,
1996. С. 132 - 138.
<**> См.: Принципы и
процедуры оценки целесообразности мер
государственного регулирования. М.: Теис,
2002.
Создание правовых условий для полного
саморегулирования означает легальное поле
для использования таких регуляторов, как
договоры в частном <*> и публичном праве,
локальные акты, нормы-самообязательства,
обращенные "внутрь" организаций - субъектов
или к их отношениям между собой.
Публичность в широком смысле присуща
институтам и актам прямой демократии. Во
всех случаях налицо более широкий выбор
альтернатив решений.
--------------------------------
<*> См.: Брагинский
М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга
первая. Общие положения. М.: Статут, 2003. С. 13 -
32.
Обратим внимание и на стихийную
регуляцию в правовой сфере, когда
существует множество урегулированных
правом и неправовых фактических отношений.
Последние можно назвать неформальными
отношениями, которые складываются между
людьми в силу их социально-психологических
ценностей, мотивов и целей деятельности.
Такие отношения формируются и существуют
до принятия соответствующих правовых
актов, в ходе их действия и после изменения
или отмены.
Ввиду многообразия
неформальных отношений их можно условно
разделить на две группы. К первой группе
относятся позитивные неформальные
отношения, которые служат в перспективе
источником правообразования, отражают
солидарность и общность интересов,
способствуют выбору вариантов
правомерного поведения и легальному
усмотрению - административному, судейскому
и т.п. Обеспечивают достижение
договоренности в русле статусов партнеров
и применения законов и других правовых
актов. Такие виды отношений могут либо
переводиться в правовые, либо признаваться
правом.
Вторая группа неформальных
отношений охватывает те из них, которые
являются негативными. Такие отношения
отражают противоправные ценности и мотивы
деятельности граждан, должностных лиц и
служащих, предпринимателей.
Корыстно-субъективные, эгоистические
интересы побуждают их носителей думать и
поступать вопреки ценностям и нормам права.
Особое внимание следует уделять
проявлениям коррупциогенности.
Речь,
как видно, идет об одном из закрытых
секторов правовой сферы. Подобные "теневые"
проявления права нужно тщательно изучать и
заблаговременно предотвращать и
решительно преодолевать.
Таким образом,
различные способы регулирования должны
применяться с учетом динамики общественных
ситуаций, сознания и поведения людей. Можно
предвидеть: в спектре норм правовых актов
неизбежно будет увеличиваться удельный вес
норм саморегуляции и одновременно
расширяться поле саморегулирования. Это
демократическое "украшение" права, а не его
ущербность.
Нельзя замыкать
регулирование только национальными
рамками. В условиях глобализации
происходит интенсивный процесс сближения и
взаимовлияния национального и
международного права. Причем не за счет
ограничения суверенитета государств и
давления на их внутренние дела <*>.
Международное публичное право и
международное частное право прокладывают
две линии взаимодействия. И в их рамках
появляются правила международной
предпринимательской деятельности,
выработанные крупными корпорациями разных
стран и применяемые в экономических
отношениях с согласия государств. Блок
субправа тоже предстает как
неформализованный саморегулятор <**>, и
надо учитывать его реальную динамику.
--------------------------------
<*> См.:
Глобализация и развитие законодательства
(Очерки). М.: Городец, 2004.
<**> См.: Бахин
С.В. Субправо. СПб., 2003. С. 140 -
187.
Самоуправленческие решения
(акты)
Анализ общественных процессов
позволяет с полной уверенностью утверждать
о такой тенденции, как появление нового
типа норм - актов самоуправления. Для них
характерны следующие признаки: а)
самообязательство, когда совпадает круг
лиц, принимающих и исполняющих решение; б)
добровольность и заинтересованность в
принятии и реализации решения; в)
коллегиальная основа; г) формирование и
выражение общей воли на основе
согласования публичных и частных
интересов; д) самоответственность.
Есть
две группы самоуправленческих актов. Одни
имеют предварительно-ориентирующий
характер и предопределяют содержание
будущего правового акта. Вторые обладают
самостоятельной юридической силой наряду с
другими источниками права, ибо им присуща
"императивность общности". Рассмотрим
вопрос подробно.
Важное значение имеют
инициативы граждан правотворческого
характера. Законодательство ряда субъектов
Российской Федерации, в частности города
Москвы, устанавливает порядок реализации
жителями права гражданской
законодательной инициативы. В законах о
местном самоуправлении есть нормы о
правотворческой инициативе группы граждан,
когда ими вносится проект муниципального
правового акта. В обоих случаях свободное
общественное волеизъявление отражает
публичный интерес и, по сути дела, порождает
правовой акт.
Отрадно, что право
устанавливает институты гражданского
общества, которые служат каналами
непосредственного принятия решений
общественного значения. К их числу
относятся референдумы, сходы, собрания и
конференции граждан по территориальному
принципу, правомочные принимать решения по
кругу нормативно установленных вопросов.
Их обязательность к исполнению
гарантируется. И тем не менее эти институты
используются слабо в силу пассивности
граждан, их недостаточной правовой
подготовки, незаинтересованности властей и
чиновников.
Используются методы
правового признания способов нормативной
саморегуляции. В одних случаях они как бы
"встроены" в официальные институты и
организации управленческого,
экономического и социального характера и
входят в общую систему регулирования.
Такова, например, ст. 8 Трудового кодекса о
локальных нормативных актах, содержащих
нормы трудового права, - уставах,
коллективных договорах, соглашениях, иных
решениях. Их принятие непосредственно
работодателем с учетом мнения
представительного органа работников
способствует инициативе и
самодеятельности тружеников. Аналогичные
нормы об уставе и локальных актах
образовательных учреждений есть в ст. 32
Закона РФ "Об образовании". Здесь
достигается сочетание государственного
управления и самоуправления.
Другая
разновидность нормативной саморегуляции -
общественные акты, принимаемые
самостоятельно организациями на основе
самоуправления. Таковы муниципальные
правовые акты, признанные законом и
принимаемые населением муниципальных
образований непосредственно или органами
местного самоуправления и должностными
лицами. Эти акты обязательны к исполнению и
обеспечены мерами ответственности. Причем
условием их легальности служат требования
соблюдения конституции и законов, иных
нормативных правовых актов. К сожалению,
содержательность и эффективность
муниципальных актов пока невысоки, что
требует дополнительных интеллектуальных и
организационных усилий.
Одной из самых
распространенных форм саморегулирования
является самостоятельное и даже автономное
решение вопросов в рамках экономических
организаций. Тенденцией последних лет
является существенное увеличение
удельного веса бизнес-структур в
экономической системе России и
соответственно возрастание роли
корпоративных норм <*>. Этому
способствуют известные преобразования и
нормы Гражданского кодекса, Федеральных
законов об акционерных обществах, об
обществах с ограниченной ответственностью,
о рынке ценных бумаг и др. В них установлены
основания, виды и процедуры принятия
уставов и разных решений внутренними
органами организаций - общими собраниями,
правлениями, советами директоров,
ревизионными комиссиями и аудиторами.
Правоспособность организаций получает
гарантированные возможности для
легального самовыражения. Правда и здесь
возникает немало конфликтов и нарушений
законности.
--------------------------------
<*>
См. подробно: Кашанина Т.В. Корпоративные
(внутрифирменные) акты. Образцы документов
с кратким комментарием. М.: Юристъ, 2004;
Актуальные проблемы корпоративного
управления. М., 2003.
Новизной последних лет
отличаются акты, выражающие своего рода
укрупненные корпоративные интересы, когда
для их формирования образуются отраслевые
и территориальные бизнес-сообщества.
Очевидная слабость профсоюзов
подталкивает этот процесс, и теперь можно
вести речь о разных формах
профессионального саморегулирования. Это
корпоративные
