Право и саморегулирование
и неправомерного поведения граждан.
Систематичность мероприятий в рамках
правового мониторинга можно обеспечить
прежде всего составлением и выполнением
тематических программ - по сферам
деятельности и правового регулирования. Их
проведение должно быть обязанностью всех
органов и организаций, что позволит,
наконец, увидеть весь "правовой цикл". И,
конечно, кадры надо обучить методикам
проведения мониторинга.
Проведенные
исследования позволяют предложить
рекомендации по диагностике
государственно-правовой деятельности.
Диагностику целесообразно осуществлять с
помощью определенных критериев.
Анализ
и оценку осуществления статуса института
или компетенции органа (организации)
рекомендуется начинать с установления
компетенции органа в статутных законах,
положениях и тематических законах и иных
актах, статуса госслужащего, далее -
изучение объема бюджетного финансирования
и реальных расходов в рамках целевых
программ; сопоставление мероприятий,
предусмотренных в планах (программах), с
реально осуществленными действиями; анализ
содержания и видов правовых актов, принятых
в рамках тех или иных функций; выявление
удельного веса устных решений.
Нужно
определять меру участия общественных и
саморегулируемых организаций в выполнении
задач института и компетенции органа. Для
этого требуются четкие нормативные
показатели деятельности и развития
подведомственных организаций, отраслей и
т.п. (перейти, к примеру, от учета объемов
сметного финансирования социальных
учреждений к оценке объема предоставленных
ими публичных услуг). Сопоставление с ними
нормативных и фактических показателей
органа позволит установить: степень
отклонения от нормативной модели; факторы и
причины этого явления; определить средства
корректировки компетенции и способы ее
реализации.
С учетом сложного и
противоречивого характера реализации
законов рекомендуется использовать
позитивные результаты, которые выражаются
в использовании норм закона как условия
оптимального решения задачи; в правильном
выборе закона и норм; в правильном
понимании содержания норм, статуса
субъектов права и вариантов их правомерных
действий; полноте и последовательности
применения норм закона и смежных законов.
Негативными показателями могут служить
ошибочное правопонимание; коррупциогенные
мотивы и действия; юридические ошибки,
недостатки в использовании правил
юридической техники; юридические коллизии
между разными нормами и актами; искажение
статуса субъектов, превышение полномочий;
принятие правовых решений с нарушением
процедур или при их отсутствии; пробелы в
законодательном регулировании; причины
поправок, изменений; типология причин и
видов нарушений закона.
Важным каналом
правовой диагностики является динамика
поведения граждан под влиянием
деятельности органов (организаций) и
законов и иных правовых актов. Показателями
ее оценки могут быть: выяснение различных
"образов" права и представлений граждан о
публичных институтах; состояния и
изменения правомерного поведения и его
видов (активное, пассивное, конформистское,
безразличное); видов самореализации прав и
законных интересов; получения и
использования публичной информации - о
структуре и деятельности государственных и
муниципальных органов, о публичных услугах
и порядке их предоставления, о
законодательстве и т.д.; обращений и жалоб в
органы публичной власти - по содержанию,
адресатам.
Саморегулирование
существует не изолированно, а в общем
контексте средств воздействия на
общественные и иные процессы -
государственного, международно-правового,
смешанного, стихийного. Но особенно тесны
его соотношения с государственным
регулированием, когда оно действует в его
рамках, совместно или согласованно и
полностью самостоятельно. Поэтому поиск
условий, сфер и обоснованных содержания и
пределов саморегулирования является столь
трудным, позволяя избегать как чрезмерной
централизации и бюрократического
вмешательства в дела организаций, так и
сепаратизма, патологии независимости в
корпоративных интересах. На разных уровнях
и в различных сферах экономической,
социальной и иной жизни формы и степень
саморегулирования бывают неодинаковы.
Отсюда и различная мера его сочетания с
государственными актами, программами и
другими "внешними" регуляторами.
Здесь
важно иметь в виду широкие
юридико-организационные возможности
совместного применения методов
госрегулирования и саморегулирования. Их
правильный и добровольный выбор позволяет
использовать режимы партнеров в публичных
и корпоративных интересах. К таковым можно
отнести: а) долгосрочные договоры о
сотрудничестве - общего характера или
профильные; б) участие в целевых
комплексных программах; в)
самостоятельность в рамках госуправления
(государственных и муниципальных унитарных
предприятий); г) выполнение заказов для
государственных и муниципальных нужд; д)
совместные государственно-частные проекты;
е) господдержку малого и среднего бизнеса;
ж) дерегулирование, то есть передачу
отдельных функций государственных органов
саморегулируемым и иным организациям. Тем
самым речь идет о формах сорегулирования,
предусмотренных законодательством и
оформляемых преимущественно в конкурсном и
договорном порядке.
Во всех случаях
успешным фактором использования
саморегулирования является готовность
соответствующего субъекта полностью и
самостоятельно выполнять свои задачи и
функции. Таковым субъектом чаще всего
выступает организованная социальная
общность, сама организующая управление
собственными делами непосредственно или
через избранных и назначенных ею
должностных лиц. Перефразируя известные
слова, тут мы имеем дело с властью
собственного объединения, с общими
интересами, ценностями и действиями.
Естественно, готовность к ее формированию и
осуществлению с точки зрения
интеллектуально-волевых и компетенционных
качеств является подвижным состоянием и к
ней надо тщательно готовиться.
Данное
положение становится наглядным, когда мы
приведем перечень наиболее
распространенных форм саморегулирования в
рамках соответствующих структурированных
социальных общностей. Это - использование
институтов прямой демократии в
территориальном масштабе, это - местное
самоуправление, это - способы
производственного самоуправления, это -
корпоративное саморегулирование, это -
ассоциативное саморегулирование. Сферы их
применения и степень развитости
неодинаковы на разных этапах
социально-экономического и политического
развития. К тому же очевидны
неравномерность и неодинаковый удельный
вес каждой из форм. Меняется и их
соотношение между собой. Это
подтверждается не только опытом России, но
и практикой США, Германии, Швейцарии,
Болгарии и прежней Югославии.
Пришло
время разработать и использовать правовую
диагностику для анализа, оценки и изменения
правовых ситуаций. Возможны правовая
диагностика государственного органа,
коммерческой организации, анализ правовой
ситуации в отрасли, сфере, в регионе. Для
этого следует собирать и использовать
разные виды информации: а) отраслевая,
научно-техническая и сводная информация; б)
статистические данные; в) социальная
информация; г) материалы юридических
ведомств; д) обращения в суд (структура
судебных дел; динамика исков); е) протесты и
представления органов прокуратуры; ж)
данные об отмене, приостановлении правовых
актов; з) материалы проверок.
В конечном
итоге можно сопоставить данные о
применении вышеназванных средств
диагностики и показатели фактической
деятельности организаций и учреждений
(объем и качество предоставленных
публичных услуг и т.п.), развития отраслей и
производств. Индикаторы уровня законности
будут реальным критерием.
Таким
образом, введение правового мониторинга
служит важным средством эффективности
права, государственного управления и
саморегулирования. Это достижимо лишь в
условиях реальной демократизации общества,
когда высокому классу институтов
соответствует готовность граждан думать,
оценивать и действовать "по-демократически"
<*>. Тогда их сближение преобразит
общество, создаст надлежащую правовую базу
для его динамичного развития.
--------------------------------
<*> См. подробно:
Ясин Е.Г. Приживется ли демократия в России.
М.: Новое издательство, 2005.
Журнал
российского права, 2005, N 9
