"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ"
ОТ 2 ЯНВАРЯ 2000 Г. N 28-ФЗ
(ПОСТАТЕЙНЫЙ)
Издание четвертое,
переработанное и дополненное
Под редакцией Е.А. ГАЛИНОВСКОЙ
Авторский коллектив:
Галиновская Е.А., ответственный редактор, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), кандидат юридических наук - ст. ст. 6, 9, 10, 14 - 19, 23;
Боголюбов С.А., заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор - ст. ст. 3, 11, 26;
Жариков Ю.Г., главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор - ст. ст. 1, 2, 4, 5, 7, 8, 20, 21, 24, 25;
Минина Е.Л., заместитель заведующего отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук - ст. ст. 12, 13, 22.
Предисловие
Предлагаемая читателю работа является постатейным комментарием к Федеральному закону от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ).
Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов государственной власти по управлению земельным фондом в Российской Федерации, и обусловлено оно необходимостью учета всех земельных ресурсов государства.
Основу деятельности по ведению земельного кадастра составляют нормы Земельного кодекса РФ.
Комментируемый Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" принят почти двумя годами ранее действующего Земельного кодекса РФ. В связи с этим одной из задач настоящей работы было сопоставить нормы Закона о кадастре как специального федерального закона с нормами Земельного кодекса РФ. Как известно, ни прокомментированный Закон, ни иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, не должны противоречить Земельному кодексу РФ. Поэтому авторы комментария проследили соответствие Закона о государственном земельном кадастре Земельному кодексу.
Также определено правовое содержание основных составляющих государственного кадастрового учета земель в Российской Федерации, оформления документов земельного кадастра и иных действий, образующих круг отношений, урегулированный Законом.
Другая задача комментария заключается в описании основных процедур, составляющих деятельность по ведению земельного кадастра и утвержденных многочисленными подзаконными нормативными актами, принятыми в том числе Правительством Российской Федерации и Федеральной службой земельного кадастра Российской Федерации.
Комментарий написан специалистами в области земельного законодательства, сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, постоянно участвующими в законопроектной деятельности, авторами большого количества комментариев к федеральным законам, учебников и монографий.
Е.А.Галиновская

2 января 2000 года N 28-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ
Принят
Государственной Думой
24 ноября 1999 года
Одобрен
Советом Федерации
23 декабря 1999 года
(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 30.06.2006 N 93-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Федеральный закон N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" принят 2 января 2000 г. <*>. В комментируемой статье даны определения основных используемых в Законе понятий в целях единообразия их применения при ведении государственного земельного кадастра. Прежде всего указывается, что земельный кадастр представляет собой систематизированный свод необходимых естественно-природных, экономических и правовых сведений обо всех землях Российской Федерации, в чьем бы ведении или пользовании (собственности, аренде и т.д.) они ни находились. Эти сведения должны быть надлежащим образом оформлены в соответствующих документах кадастра, предусмотренных ст. 13 Закона, которые составляются по единым для всей страны форме и методике, поскольку необходима сопоставимость получаемых сведений в ходе ведения кадастра.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
Кадастровый учет и оценка земель - наиболее сложная и важная для практики часть ведения государственного земельного кадастра, потому что при учете производится объективная оценка земли, необходимая для нормальных рыночных земельных отношений.
Порядок ведения кадастрового учета и его содержание предусмотрены ст. 7 комментируемого Закона, Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.04.2006 N 206), утвердившим Правила проведения государственной кадастровой оценки земель <*>, Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам" и некоторыми другими. В результате кадастрового учета каждому земельному участку присваивается свой кадастровый номер, что облегчает получение объективной (официальной) информации об участке и находящихся на нем объектов недвижимости (в том числе о подземных коммуникациях и объектах).
--------------------------------
<*> Там же. N 16. Ст. 1709.
Земельный участок - объект государственного земельного кадастра, а равно объект конкретных земельных отношений.
Кадастровому учету и оценке подлежит, как указано в комментируемой статье, все, что находится над и под поверхностью земельного участка (над - здания, сооружения, насаждения, воздушные линии бытового электроснабжения и т.п.; под - подземные коммуникации, колодцы, гаражи, погреба и т.п.). Определение земельного участка также дано в ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ЗК РФ), но оно, с одной стороны, уже того, что предусмотрено комментируемым Законом, так как не упоминает объектов недвижимости, расположенных над и под поверхностью земельного участка, а с другой стороны, шире, поскольку раскрывает и другие характерные черты земельного участка как объекта земельных отношений: его принадлежность к объектам природы (природным ресурсам). В силу этого земельный участок - необычное недвижимое имущество. Он не является исключительно объектом гражданских отношений, а лишь в части, не урегулированной Земельным кодексом. Далее, в ст. 6 ЗК РФ, сказано, что земля - это еще и природный ресурс, служащий объектом разнообразной хозяйственной деятельности людей. Или в силу ст. 9 Конституции РФ - "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Другие объекты гражданского оборота не наделены таким качеством.
Объектами кадастрового учета и оценки служит не земля вообще, а предоставленные тем или иным субъектам земельные участки. Предоставленные земельные участки характеризуются размером, местом расположения, целевым назначением, качественными показателями - кадастровой оценкой. И наконец, объемом прав. Все это находит свое отражение при государственной регистрации прав на землю, а также в других документах земельного кадастра. Когда заключаются сделки с земельными участками, эти участки получают денежную оценку на основе достоверных данных государственного земельного кадастра.
Земельный участок может быть делимым и неделимым. Часть земельного участка может быть выделенной площадью из земельного массива одного пользователя и переданной другому пользователю, образуя самостоятельное землепользование - хозяйство. Это происходит не произвольно, а в порядке, закрепленном соответствующими статьями Земельного кодекса (ст. ст. 25, 29, 30 и др.). Однако деление земельного участка не беспредельно. Оно ограничено нормативными правовыми актами, регулирующими определенный вид земельных отношений. Так, по законодательству Московской области в этом субъекте Российской Федерации при разделе земельного участка минимальный размер его частей установлен в 0,02 га. Аналогичным образом решается этот вопрос и другими субъектами Федерации.
Объектами земельных отношений и кадастрового учета являются также права на земельные участки. Если земельный участок - вещественная часть объекта земельных отношений, то права на этот участок определяют пределы и возможности его использования и охраны. Содержание прав на земельный участок может быть самым разнообразным и определяться в зависимости от субъекта и объекта этих прав (права на земельный участок в городе, селе, на особо охраняемых территориях, в лесном фонде, на землях транспорта и т.д.).
Особо следует сказать о почвенном слое как принадлежности земельного участка. Хотя этот слой - повсеместная принадлежность такого участка, он может приобретать самостоятельное значение, когда, например, снимается при строительстве, где он не нужен, и требуется его снятие при планировке строительной площадки. Более того, Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <*> обязывает организации при проведении всех видов строительства, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного слоя, снимать и сохранять этот слой для его дальнейшего использования при обогащении бедных по своему качеству почв. Следовательно, при определенных обстоятельствах плодородная почва может существовать отдельно от того участка, где она ранее находилась. Она может транспортироваться и выступать самостоятельным объектом земельных отношений. Но такие отношения четко ограничены случаями, указанными в названном Постановлении. По общему правилу собственник земельного участка может продать свой участок только вместе с почвенным слоем, но он не вправе продать отдельно почву на вывоз, оставив участок "оскальпированным". Почва - особо важная часть национального достояния народов, проживающих на территории России, поэтому состояние плодородия почв находит свое отражение в документах земельного кадастра.
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
Межевание рассматривается в комментируемой статье как землеустроительное действие по определению местоположения и границ земельного участка на местности (в натуре). Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 утверждено Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений <*>, согласно которому межевание проводится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития, предусмотренными ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При межевании границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земель, сданных в аренду, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 592.
Размеры земельных участков определяются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов. Если при межевании выявляются территории, размеры которых превышают градостроительные нормативы, то такие территории выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка градостроительному регламенту. В случае изменения ранее установленных границ земельных участков их изъятие или выкуп для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
В границы земельного участка при проведении межевания включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и подходы к ним. Должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами, частями подземного и надземного пространства, объектами социальной инженерно-транспортной инфраструктуры и т.д. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления. Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий не проводится.
Территориальное зонирование - это правовое мероприятие, разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. При зонировании происходит деление территории поселения на ряд зон с определением видов градостроительного использования земель каждого отдельного поселения.
Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения