"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с установленными для них требованиями.
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Пригородные зоны выделяются в соответствии со ст. 86 ЗК РФ.
В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.
Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 2
В связи с ведением государственного земельного кадастра возникает целый комплекс отношений, круг которых определен комментируемым Законом. Это отношения между органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, и организациями и частными лицами - владельцами земли (собственниками, арендаторами и др.) - по сбору и формированию необходимых сведений о земле и расположенных на ней объектах недвижимости.
Как и иным правоотношениям, земельно-кадастровым присуще наличие нескольких элементов:
норма права, которой необходимо руководствоваться при решении тех или иных вопросов земельного кадастра;
субъекты права, т.е. участники земельно-кадастровых отношений;
объект права - индивидуально-определенный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. Объектом земельных кадастровых отношений является также все недвижимое имущество, которое прочно связано с землей. В сфере государственного управления объектом земельных кадастровых отношений могут быть весь земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, административно-территориальных образований;
содержание земельно-кадастровых правоотношений, т.е. права и обязанности их участников, совершающих свои действия в точном соответствии с нормами права, преследуя цель, ради которой складываются данные отношения. При этом учитываются особенности и субъекта, и объекта данных кадастровых отношений.
При ведении государственного земельного кадастра и изучении его предмета прежде всего выявляются хозяйственная ценность земель, что отражается в соответствующих документах кадастра, принадлежность земель и характер прав на них, их изменение в связи с совершаемыми сделками и т.д.
Земельные богатства страны требуют такого же хозяйского отношения к себе, как все другие имущественные ценности, находящиеся в распоряжении общества. В частности, предоставление (продажа) государственной земли частному сектору должно оформляться договорами, которые подлежат государственной регистрации и учету в Едином государственном реестре земель.
Аналогичные кадастровые действия выполняются при заключении договора аренды земли, а также при оформлении прав на землю иными документами.
Земельно-кадастровые отношения возникают и при совершении многих других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра: при получении сведений не только о том, кому и на каком праве принадлежат отдельные земельные участки, но и об их распределении по территориальным зонам, целевым категориям, т.е. сведений о том, в какой отрасли народного хозяйства используются земли или находятся в состоянии, пригодном для использования, исходя из их естественных свойств; сведений об их качественном состоянии по определенным признакам, имеющим существенное значение для использования их в народном хозяйстве; сведений о разграничении земель по их продуктивности, т.е. производительной способности с точки зрения их плодородия. Эти сведения служат для информационного обеспечения органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель, землеустройства, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, экономической оценки земли, платы за землю и иной деятельности, связанной с владением, пользованием и распоряжением землей.
Для государственных и муниципальных органов - участников деятельности по ведению государственного земельного кадастра необходима полнота информации о земельных участках и их владельцах (собственниках, арендаторах и др.), о происходящих изменениях в правовом положении как субъектов, так и объектов соответствующих земельных отношений. Специфическую особенность в правовом режиме использования земель накладывают те ограничения для землепользователей, которые устанавливаются в законе, договоре или судебными решениями. Эти ограничения бывают общие и специальные. Они фиксируются в документах земельного кадастра.
Практически все используемые земли подвержены некоторым общим ограничениям. Все пользователи землей обязаны соблюдать определенные природоохранные, ветеринарные, санитарные и иные правила российского, регионального и местного масштаба, что в некоторой степени ограничивает их хозяйственную свободу как землепользователей.
Но наряду с этим на многие земли наложены специальные ограничения, вызванные их местоположением или иными обстоятельствами. На практике такого рода специальные ограничения получили название земельно-планировочных. Эти ограничения касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
Поскольку промышленная деятельность создает угрозу загрязнения окружающей среды, на соседних участках устанавливаются особые санитарно-защитные зоны с ограниченным режимом использования. Порядок выделения названных зон определяется санитарными правилами и нормами (СанПиН). Другие, т.е. строительные, нормы и правила (СНиПы) устанавливают целый ряд запретов, обусловленных правовым режимом тех или иных земельных участков. Так, размещение предприятий или групп предприятий, зданий, сооружений и коммуникаций не допускается:
на площадках залегания полезных ископаемых без согласования с органами государственного горного надзора;
в опасных зонах отвалов породы угольных и сланцевых шахт или обогатительных фабрик;
в зонах активного карста, оползней, селевых потоков и снежных лавин, которые могут угрожать застройке и эксплуатации;
в первом поясе зоны санитарной охраны водных источников;
в первой зоне округов санитарной охраны курортов, если проектируемые объекты не связаны с эксплуатацией их лечебных свойств;
в зеленых зонах городов и поселков городского типа;
на землях, занятых или предназначенных для лесов, лесопарков;
на участках, загрязненных органическими и радиоактивными отбросами, до истечения сроков, установленных органами санитарно-эпидемиологической службы;
на землях заповедников и их охранных зон;
в охранных зонах памятников истории, археологии, архитектуры, искусства, охраняемых государством.
Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обязаны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению.
Исторически наиболее известными ограничениями являются сервитуты, т.е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т.д. Такого рода сервитуты устанавливаются в силу договора или судебного решения за плату или бесплатно. Сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты в настоящее время устанавливаются на основании ст. 23 ЗК Российской Федерации, а также ст. 274 ГК Российской Федерации. Сервитуты могут возникать в силу договора (частные) и в силу закона (публичные).
Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25.11.2003 N 1389) <*>, при продаже застроенных земельных участков устанавливают следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.
безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство, и наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего ее застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий.
К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Несмотря на то что общие положения о резервировании земель урегулированы еще не в достаточной мере, отношения по резервированию имеют в стране определенное развитие. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше. Чтобы этого не произошло, на личных пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.
Резервирование территорий может происходить и при планировании строительства крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты планировки населенных пунктов, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20 - 25 лет, и в прямой зависимости от их сроков действуют ограничения, вызванные резервированием земли.
Помимо долгосрочного резервирования земель в практике земельного планирования применяется краткосрочное резервирование. Оно применяется после предварительного отбора (выбора) конкретной площадки для конкретного объекта. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проектно-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предварительный отбор еще не решает судьбы площадки, и она остается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчуждение (изъятие) земли у первоначального владельца. На последнего утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не производить работы, которые могут помешать будущему строительству.
Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1 - 2 лет, пока судьба участка окончательно не прояснится. Однако в самом Законе этот срок не указывается. Поэтому, если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или принятие решения о начале строительства затянется, краткосрочное резервирование может затянуться на неопределенный срок. Следовательно, и в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется внесение большей ясности о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены.
В некоторых странах несанкционированные земельно-планировочные действия, прежде всего несанкционированная застройка, влекут за собой в пределах определенного срока указанные в законе санкции. Российский Земельный кодекс и Гражданский