"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

кодекс также знают санкции за самовольное строительство.
Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей. Нерациональное же использование земли признается правонарушением. Требование рациональности можно рассматривать как общее ограничение в праве.
Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохранных зон, в частности вблизи рек и других водоемов.
Понятие рационального использования земли включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества сельскохозяйственной продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме. В промышленности, на транспорте, в строительстве и т.д. это требование означает такое размещение объектов, которое обеспечивает экономию площади земель (при возможном использовании также и подземного пространства).
Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т.е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор - пусть даже временный пользователь земли - обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю в сельском хозяйстве.
Ведение государственного земельного кадастра должно фиксировать и документально отражать происходящие изменения в правовом положении земельных участков, в том числе все налагаемые на режим их использования ограничения.
Земельные ресурсы при их учете и использовании тесно связаны с водными, лесными ресурсами, недрами и т.п. Поэтому земельный кадастр как совокупность сведений обо всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа совместимости с градостроительным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов. Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов его ведения, а также унификацией земельно-кадастровых документов.
Статья 3. Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений
Комментарий к статье 3
Смысл настоящей статьи состоит в определении места Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в российской правовой системе. Это местоположение имеет несколько аспектов.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.
Полномочия России в области "кадастровых" отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 в комментируемой области относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений);
федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
установление федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных, иных природоресурсных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 комментируемого Закона).
Это размежевание компетенции "по вертикали" весьма важно, оно осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания, Президентом и Правительством Российской Федерации; субъектов Федерации - их правотворческими органами. Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельно-кадастровых отношений происходит в трех направлениях. Статьями 9 - 11 и другими комментируемого Закона разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к указанным статьям).
К регулированию земельно-кадастровых отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами. К ним относится, например, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., ст. 70 которого предусмотрен государственный земельный кадастр. В пункте 3 этой статьи указано, что порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается Федеральным законом о государственном земельном кадастре, т.е. комментируемым Законом <*>.
--------------------------------

<*> См. также: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2001.
Водный кодекс РФ 2006 г. регулирует особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, размеры и режим водоохранных зон, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана земельных участков, охрана окружающей среды <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. М.: Юстицинформ, 2006.
Правового регулирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений касаются также нормы Лесного, Градостроительного, Гражданского и иных кодексов, Федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "Об охране окружающей среды", других федеральных законов <*>.
--------------------------------


<*> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001; Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002; Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997, 2000; Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2003.
Роль рассматриваемого Закона заключается в том, что все упомянутые и другие федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений согласно комментируемой статье соответствовать данному Закону (см. также ст. ст. 2 и 26 Закона и комментарий к ним).
Статья 4. Цели создания и ведения государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 4
Создание и ведение фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в комментируемой статье. Если внимательно изучить содержание этой статьи, то нетрудно заметить, что перечисленные в ней функции кадастра относятся к сфере государственного и муниципального управления: контроль и охрана земель, меры по повышению плодородия почв, госрегистрация прав, землеустройство, экономическая оценка земель и учет их стоимости для обоснованной платы за землю. Все эти функции государственного и муниципального управления имеют своей целью обеспечить средствами права рациональное использование и охрану земельных ресурсов страны, что, в свою очередь, является главной целью государственного земельного кадастра. Этой же цели служат и другие функции государственного управления, которые прямо в статье не названы, но подразумеваются в последней части данной статьи, - иная деятельность, связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.
К этой "иной деятельности" относятся такие не менее важные функции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель <*>.
--------------------------------
<*> Об определении и содержании функций государственного управления в области землепользования см.: Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 130 - 164.
Названные функции управления в области обеспечения рационального использования и охраны земель предусмотрены ст. ст. 9 - 11 Земельного кодекса РФ и главами 3 и 4 Градостроительного кодекса РФ.
Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастровом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, изменении и прекращении земельных отношений, которые постоянно происходят по решению государственных органов или в результате совершаемых сделок с недвижимостью.
Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам государства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забыть о служении земельного кадастра также частным интересам и целям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой являются земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земельный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного земельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного кадастра (ст. 13 Закона) служат судам объективным "советчиком" и помощником для вынесения правильного решения по конкретному земельному спору.
Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходимы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению плодородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.
"Сохранение и повышение плодородия земель", что предусмотрено комментируемой статьей, - забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации проводят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется определенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспомогательные) кадастровые документы. Например, для земель сельскохозяйственного назначения важное производственное значение имеют показатели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химическом содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т.д.
Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохозяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное использование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке земель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.
Традиционно земельный кадастр предназначался для "фискальных" целей, т.е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем свидетельствует исторический опыт многих стран.
Для повышения эффективности земельного кадастра Правительство РФ утвердило 8 апреля 2000 г. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, которые определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, для ведения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимостью), его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения. При этом принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации