"Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ" (3-е издание, переработанное и дополненное) (Бархатова Е.Ю.) ("Проспект", 2009)

(В декабре 2000 году Россия в одностороннем порядке вышла из соглашения.) Поскольку на основании части 3 статьи 62 Конституции РФ права иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть ограничены только федеральным законом, а федерального закона об ограничении регистрации для иностранцев нет, то на жителей стран СНГ распространяется порядок регистрации, установленный для российских граждан. Для граждан стран СНГ это было подтверждено циркулярным письмом МВД от 14 августа 1996 года N 1/13989 "О временном порядке регистрации и снятия граждан государств - участников СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ". Принятое 12 марта 1997 года Постановление N 290 Правительства РФ распространило правила регистрации граждан России на "граждан бывшего СССР, прибывающих из стран СНГ и Балтии"; органы государственной власти как на федеральном, так и региональном уровне изначально стали трактовать этот термин как обозначающий лиц без гражданства - бывших советских граждан.
Однако даже в подобном ограничительном толковании Постановление N 290 в Москве не выполнялось, а для жителей СНГ, не являющихся гражданами России (кроме ближайших родственников москвичей), был установлен особый режим регистрации по месту жительства и пребывания. Для жителей СНГ (кроме ближайших родственников жителей Москвы и области) открыто установлен разрешительный режим регистрации по месту жительства, разрешения выдаются (либо не выдаются) по решению Комиссии по жилищным вопросам и регистрации граждан при Правительстве Москвы. Жители СНГ должны были регистрироваться в Москве в течение суток с момента приезда, в то время как граждане РФ - в течение трех суток. В соответствии с распоряжением мэра Москвы от 5 ноября 1993 г. N 637-РМ с последующими поправками от 16 мая 1996 года (распоряжение мэра N 303-РМ) с жителей СНГ при регистрации по месту пребывания в Москве долгое время взимался сбор в размере 10% размера минимальной заработной платы за день пребывания. Это составляло в 1997 году около 250 тыс. неденоминированных рублей в месяц, что было для большинства приезжих большой суммой, которую не все могли заплатить. Регистрация по месту пребывания делалась на срок до 45 суток и не более чем на 6 месяцев за календарный год; пребывание без регистрации более суток каралось штрафом в размере одной минимальной оплаты труда, через трое суток взимался штраф в две минимальные оплаты труда или должно было производиться выдворение из Москвы.
5 октября 1993 года появилось официально не опубликованное Постановление N 906 Правительства Москвы "О мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения". Затем механизм выдворения был установлен распоряжением мэра Москвы от 2 декабря 1993 года N 694-РМ "Об утверждении Положения о порядке выдворения граждан, нарушающих особый порядок пребывания в городе Москве", однако на практике это положение использовалось очень ограниченно, в основном в отношении так называемых лиц без определенного места жительства перед большими праздничными мероприятиями.
Московская городская дума 9 июля 1997 года приняла Закон города Москвы N 33 "Об условиях пребывания в Москве граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию". Его основное отличие от распоряжения N 637 состоит в том, что новый Закон устанавливает не суточную, а единовременную оплату за регистрацию по месту пребывания в размере трех минимальных размеров оплаты труда. При этом оплата взимается только при регистрации более чем на 15 суток. Допуская регистрацию на срок не более 6 месяцев в календарном году, закон не оговаривает необходимость перерегистрации каждые 45 суток. Таким образом, ситуация с регистрацией могла бы несколько улучшиться. Однако распоряжения N 637 и 303 долгое время не отменялись, и милиция по-прежнему следовала им при регистрации граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Российской Федерации. Более того, были отмечены попытки применять и закон, и распоряжения N 637 и 303 одновременно.
Только в конце декабря 1997 года на депутатский запрос об одновременном действии нескольких противоречащих друг другу документов из мэрии Москвы был получен ответ о подготовке распоряжения, отменяющего все акты, вторгающиеся в компетенцию Закона, уже полгода имевшего силу. В январе 1998 году они были отменены, и началось медленное проникновение информации об этом в органы милиции.
Закон N 33 после многократных обращений в Генеральную прокуратуру в июне 1998 года был признан ею противоречащим законодательству Российской Федерации, и Московской городской думе было сделано представление о необходимости отмены ряда его позиций.
Кроме того, в последнее время на основании неких неопубликованных распоряжений МВД в России вводится разрешительный порядок регистрации по месту жительства для граждан СНГ и Балтии, полностью приравнивающихся к другим иностранным гражданам. В соответствии с инструкциями, утвержденными в 1986 - 1991 годах, от иностранных граждан требуется наличие заграничного паспорта со штампом, свидетельствующим о пересечении границы. В случае введения визового режима пересечения границы Российской Федерации и страны исхода, как это было сделано по отношению к Грузии, в паспорте должна быть проставлена виза. Выход России осенью 2000 году из Бишкекского соглашения и введение визового режима пересечения границы с Грузией существенно осложнили положение тех, кто до распада СССР или вскоре после него поселился в России и не сумел добиться получения статуса беженца или гражданства. Органы внутренних дел перестали выдавать им какие-либо удостоверяющие личность документы. Спасительная "форма N 9" больше не признается милицией. За получением заграничного паспорта фактических беженцев направляют в посольства государств, которые подвергли своих бывших жителей преследованиям и с которыми у беженцев потеряны все связи. Тысячи людей оказались в России, и в первую очередь в Москве, в положении нелегальных мигрантов: выходцы из Центральной Азии, Грузии. Бакинским армянам предлагают обратиться в посольство Азербайджана за паспортом, а лучше просто вернуться в Азербайджан. Ничего не меняет наличие собственности и выписка с прежнего места жительства. С начала 2001 года решать подобные проблемы стало возможно только непосредственно с высшим руководством ПВС МВД России. В МВД понимают, что решения принимались скоропалительно и непродуманно, и стараются помочь в очевидных случаях. Однако далеко не всем удается добраться до верховной инстанции, чтобы решить свой вопрос "в порядке исключения".
Все нормативные акты Москвы повторяются руководством Московской области.
Когда Постановлением Конституционного Суда от 2 февраля 1998 года были признаны неконституционными ограничительные нормы на время регистрации по месту пребывания, мэр Москвы Юрий Лужков прямо заявил, что не будет выполнять его. После решения Конституционного Суда властям Москвы и Московской области потребовалось более года, чтобы принять новые правила. 30 марта было подписано Постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области N 241-28 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области", а 21 мая - Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области (далее - Инструкция) Паспортного управления ГУВД Москвы; с середины июня эти документы стали доводиться до исполнителей.
В этих документах московские власти воспроизвели те самые ограничения, которые отменил Конституционный Суд. Новые московские правила содержали ряд положений, явно не соответствовавших требованиям законодательства относительно уведомительного характера регистрации. Существенное их отличие от прежних правил заключалось в том, что ряд ограничительных условий был перенесен в сферу жилищных отношений. Ссылки на соответствие новых Правил Постановлению Конституционного Суда и нормам отраслевого законодательства, содержащиеся в преамбуле к Постановлению N 241-28 и в приложении к Правилам, носили явно демагогический характер.
Лишь 25 декабря 2000 года "Гражданское содействие" смогло добиться в суде отмены наиболее одиозных положений московских правил регистрации. Во-первых, был отменен пункт 5 Постановления Правительства Москвы N 241-28 "Об утверждении правил регистрации...", фактически запрещавший школам принимать на учебу детей, родители которых не имеют регистрации.
Во-вторых, были отменены пункт 2.3 Правил регистрации, а также некоторые положения пунктов 1 и 2 приложения 2 к Постановлению N 241-28, которые, ссылаясь на Гражданский и Жилищный кодексы РФ, ограничивали возможность регистрации по времени (не более 6 месяцев) и нормам жилой площади (не менее 12 кв. м на человека). Суд признал, что ссылки на Гражданский и Жилищный кодексы неуместны, поскольку их положения регламентируют правоотношения человека и собственности и никак не связаны с регистрацией - уведомительным, не правовым документом. Чтобы придать этим ссылкам видимость законности, в приложении 2 сознательно смешивались понятия "регистрация" и "вселение". Эти положения были признаны незаконными, поскольку вселение - это правовой акт, а регистрация таковым не является.
Кроме того, отмененный пункт 2.3 Правил разрешал жителям Москвы регистрировать у себя только тех беженцев и вынужденных переселенцев, которые являются их ближайшими родственниками и при этом получили статус в Миграционной службе Москвы. Это абсолютно незаконно ущемляло права вынужденных переселенцев по сравнению с другими гражданами России и ограничивало действие федеральных статусов беженца и вынужденного переселенца.
В-третьих, было отменено положение пункта 3 приложения 2, запрещавшее москвичам, собственникам жилья, прописывать к себе кого-либо, кроме несовершеннолетних детей, супруга или нетрудоспособных родителей, если это не соответствует нормам жилой площади. Суд принял во внимание то, что нормы площади - это обязательство государства перед получающим жилье человеком, а не наоборот.
К сожалению, суд не изменил список требуемых для регистрации документов, не отменил требование постановки на военный учет и пункт 4 Постановления N 241-28, согласно которому муниципальные органы здравоохранения обязаны обслуживать лишь людей с регистрацией. К сожалению, поданные кассационные жалобы до сей поры - более полугода - не могут пройти через нашу судебную систему.
Впрочем, следует признать, что благодаря врачебной этике и конструктивной позиции Министерства здравоохранения и Комитета здравоохранения Москвы положение с медицинским обслуживанием приезжих в столице далеко не такое тяжелое, как в сферах образования, трудоустройства или социальной защиты.
В целом этот процесс, так же как и суды по распоряжениям N 1057-РМ и N 1007-РМ и Постановлению N 875, стал серьезной победой права, поскольку впервые Московский городской суд признал незаконность ключевых репрессивных постановлений городской власти.
На данный момент в Москве действуют новые Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве , утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП.
12.1. Регистрация граждан по месту пребывания
Граждане, прибывшие к месту пребывания (временного проживания) в жилое помещение, не являющееся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, по истечении указанного срока обязаны представить должностным лицам, ответственным за регистрацию:
- документ, удостоверяющий личность,
- заявление о регистрации по месту пребывания в жилом помещении по форме N 1,
- документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма, аренды (субаренды) жилого помещения или заявления лиц, предоставивших гражданам жилое помещение).
В случае отсутствия жилищно-эксплуатационных организаций при заселении жилых помещений, принадлежащих на праве собственности гражданам или юридическим лицам, указанные документы представляются этим гражданам или представителю юридического лица, на которого возложены обязанности по контролю за использованием жилых помещений.
Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, заполняют в трех экземплярах адресные листки прибытия по форме N 2 и в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают документы, указанные выше, вместе с адресными листками прибытия в паспортно-визовую службу органов внутренних дел. В городах, где расположены республиканские, краевые, областные, окружные адресно-справочные бюро, адресные листки прибытия составляются в двух экземплярах.
Несоблюдение при вселении нормы жилой площади, отсутствие согласия на вселение, получаемого от всех совершеннолетних членов семьи нанимателя или граждан, совместно с ним проживающих, и другие предусмотренные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обстоятельства, препятствующие вселению, рассматриваются должностными лицами, ответственными за регистрацию, а также гражданами и юридическими лицами, предоставляющими для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, при осуществлении регистрации.
Оформляя регистрацию граждан, сотрудники паспортно-визовой службы органов внутренних дел должны тщательно проверять представленные документы. При этом обращается внимание на полноту и правильность заполнения заявлений по форме N 1, визуально выясняется, не содержат ли поступившие документы внешних признаков подделки (подчистки, травления, дорисовки текста, подделки оттисков печатей, штампов, переклейки фотографических карточек, вставки листов из других аналогичных документов и т.д.).
При отсутствии всех необходимых документов, являющихся основанием для регистрации по месту пребывания, представленные документы возвращаются. При этом должностному лицу, ответственному за регистрацию, а также гражданину или уполномоченному представителю юридического лица, представляющему для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, разъясняется, какие документы необходимо представить.
В 3-дневный срок со дня получения документов о регистрации по месту пребывания соответствующие должностные лица паспортно-визовой службы органов внутренних дел обязаны зарегистрировать граждан по месту пребывания или письменно уведомить их о причинах отказа. О принятом решении производится запись в графе "принятое решение" заявлений по форме N 1.
Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется без снятия их с регистрационного учета по месту жительства.
При регистрации граждан по месту пребывания сотрудники