Пояснительная записка"к проекту федерального закона "о внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс российской федерации в части регулирования межбюджетных отношений"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
И ДОПОЛНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"
Общие положения
Проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - законопроект) разработан исходя из требований, вытекающих из Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и принятого во втором чтении проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (новая редакция) <*>.
--------------------------------
<*> В случае принятия Государственной Думой поправок к указанному проекту Федерального закона, влияющих на систему межбюджетных отношений, в настоящий законопроект будут внесены соответствующие изменения и дополнения.
Обоснование необходимости и основных направлений предлагаемого законопроектом реформирования системы межбюджетных отношений изложено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года N 584, а также в Концепции разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам межбюджетных отношений, разработанной Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Законопроект предусматривает внесение в действующую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) системы поправок по следующим направлениям:
1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;
3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;
7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Данная система поправок, в случае ее принятия, составит правовую основу новой системы межбюджетных отношений, предлагаемой к введению с 2005 финансового года. При этом для полноценного функционирования этой системы потребуется внесение изменений и дополнений в федеральные законы, направленных на ликвидацию "необеспеченных федеральных мандатов".
Уточнение разграничения бюджетных полномочий
В целях упрощения и обеспечения единообразия терминологии законопроектом предлагается заменить используемый в действующей редакции Кодекса термин "компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений" термином "бюджетные полномочия", под которым понимаются права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений и осуществлению бюджетного процесса.
Законопроектом предложена новая редакция главы 2, уточняющая разграничение бюджетных полномочий органов публичной власти разных уровней. Наряду с технико-юридической правкой отдельных положений действующей редакции данной главы предлагается привести описание бюджетных полномочий в соответствие иным главам Кодекса и другим федеральным законам.
Основными нововведениями являются введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств, установлению нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и порядка временного осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней, а также определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.
Уточнение бюджетного устройства и общих принципов
организации бюджетной системы Российской Федерации
В соответствии с новой редакцией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается исключить из статьи 10 Кодекса указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации, предусмотрев разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) - муниципальных районов и поселений (имея в виду, что бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений).
Одновременно уточняются понятие "консолидированный бюджет" и определения местного бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и федерального бюджета.
Кроме того, уточнено понятие "межбюджетные отношения", которое в действующей редакции Кодекса не несет смысловой и юридической нагрузки. Данное понятие в новой редакции в основном использовано в главе 5 Кодекса. Наряду с уточнением определений ряда принципов бюджетной системы Российской Федерации вводится новый принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.
Разграничение налоговых доходов между уровнями
бюджетной системы Российской Федерации
Законопроектом уточняется понятие "собственные доходы бюджетов" (под которыми понимаются все виды доходов, за исключением субвенций на реализацию "делегированных" полномочий) и "безвозмездные перечисления" (в частности, из состава финансовой помощи бюджетам других уровней исключаются субвенции на выполнение "делегированных" полномочий).
В соответствии с указанным выше Федеральным законом (проектом Федерального закона) по вопросам реформы федеративных отношений и местного самоуправления предлагается установление Кодексом (а не ежегодными законами о бюджетах) единых для соответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных налогов. Это позволит повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического развития соответствующих территорий, повышения эффективности использования бюджетных средств.
Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предлагается передать полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации. Дифференциация указанных нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20% налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с Кодексом в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации, во-первых, разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней (типов) и, во-вторых, определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе - перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.
Кроме того, законопроектом предусматривается отказ от практики централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня (за исключением мер в рамках режима "отрицательных трансфертов"). Вместе с отказом от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных (местных) налогов и установления Кодексом нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне 100% это означает существенный шаг к реализации принципа "один налог - один бюджет".
Расчеты нормативов распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации приведены в финансово-экономическом обосновании законопроекта.
Установление порядка разграничения расходных
обязательств между уровнями бюджетной
системы Российской Федерации
Законопроектом предложена новая редакция главы 11 Кодекса. В отличие от действующей редакции, определяющей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (который в любом случае может быть лишь приблизительным, в том числе - с чрезмерно широкой сферой "совместно финансируемых" расходов), в законопроекте используется вновь вводимое понятие "расходные обязательства" с одновременным определением прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и (или) исполнения.
Сформулированные в законопроекте принципы разграничения расходных обязательств определяют единые требования к отраслевому законодательству, с одной стороны, гарантируя самостоятельность властей каждого уровня в определении обязательств по собственным предметам ведения и, с другой стороны, защищая бюджеты от "необеспеченных мандатов".
В законопроекте предложена типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возникают "вмененные" расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от "необеспеченных федеральных мандатов" предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями.
В целях учета и анализа расходных обязательств, повышения прозрачности бюджетного процесса, обоснованности правовой базы бюджетов и их ориентации на выполнение законодательно установленных функций государства (местного самоуправления) устанавливается обязанность органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов.
Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов
В целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней вводится рамочное понятие "межбюджетные трансферты", основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление "делегированных" полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима "отрицательных трансфертов".
В рамках новой редакции главы 16 Кодекса законопроектом предложены единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Законопроект закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Кроме того, начиная с 2005 года предлагается перейти к определению общего объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации путем индексации ранее утвержденного объема Фонда (с возможностью перераспределения части его средств в иные формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации).
На региональном уровне, в дополнение к аналогам федеральных фондов, действующим по тем же принципам, предлагается формировать фонды финансовой поддержки поселений, распределяемые между бюджетами поселений по подушевому принципу. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе за счет установления замещающих, полностью или частично, указанные дотации дифференцированными по единой методике нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.
В то же время подушевое выравнивание, не учитывающее различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований, не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений законопроектом предусматривается создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с изложенными в Кодексе едиными принципами законами субъектов Российской Федерации. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений и, с другой стороны, позволяет проводить, в рамках единых методик, достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности.
При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих

Законопроекты »