Пояснительная записка"к проекту федерального закона "о внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс российской федерации в части регулирования межбюджетных отношений"
их нормативов отчислений от налога на
доходы физических лиц) органам местного
самоуправления муниципальных районов, что
позволит существенно упростить
администрирование финансовой помощи
местным бюджетам.
В соответствии с
нормами новой редакции Федерального закона
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
законопроект вводит новую форму
межбюджетных трансфертов - субвенции из
местных бюджетов в бюджеты более высоких
уровней бюджетной системы.
Первый тип
таких субвенций - перечисления из местных
бюджетов в региональные фонды финансовой
поддержки поселений или муниципальных
районов в случае, если налоговые доходы по
единым нормативам в данном муниципальном
образовании в два и более раза превышают
средний по субъекту Российской Федерации
уровень (режим "отрицательного трансферта").
Указанные субвенции направлены на
сокращение необоснованных различий в
бюджетной обеспеченности в условиях
закрепления за местными бюджетами крупных
местных налогов и (или) отчислений от
федеральных и региональных налогов по
единым нормативам. Их расчет должен
проводиться по единой методике,
утверждаемой законом субъекта Российской
Федерации в соответствии с требованиями
Кодекса (основное из них - недопустимость
изъятия более чем 50% "условно избыточных"
налоговых доходов).
Второй тип
субвенций - перечисления из бюджетов
поселений в бюджеты муниципальных районов
на осуществление межмуниципальных функций.
Данные субвенции применяются только в тех
муниципальных районах, представительные
органы которых формируются делегированием
представителей органов местного
самоуправления поселений, что позволит
внедрить принцип "обслуживания" поселений и
тем самым повысить эффективность
совместного использования бюджетных
ресурсов территории.
Предусмотрен ряд
мер по укреплению финансовой дисциплины
при использовании финансовой помощи. Для
дотационных субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
введены ограничения по установлению
расходных обязательств. Для субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований, собственные доходы которых
более чем на 50% формируются за счет дотаций
из вышестоящих бюджетов, предложено
введение обусловленности получения
указанных дотаций выполнением плана
оздоровления государственных финансов.
Бюджетные ссуды предлагается заменить
бюджетными кредитами с повышением
ответственности за их своевременное
погашение.
Установление порядка
временного осуществления бюджетных
полномочий органов государственной власти
субъектов
Российской Федерации
(органов местного самоуправления)
при
введении временной финансовой
администрации
В целях конкретизации
соответствующих норм проектов федеральных
законов по вопросам реформы федеративных
отношений и местного самоуправления
законопроектом предложена новая глава 19.1,
регулирующая статус и функции временной
финансовой администрации.
Введение
временной финансовой администрации
производится на срок до 1 года решением
арбитражного суда в случае, если
просроченная задолженность субъекта
Российской Федерации (муниципального
образования) превышает 30% собственных
доходов соответствующего бюджета. Срок
действия временной финансовой
администрации определен в соответствии с
Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и законопроектом "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
исходя из необходимости законодательного
утверждения и начала реализации плана
восстановления платежеспособности
субъекта Российской Федерации
(муниципального образования).
Законопроект дает определяет понятие и
состав указанной задолженности, а также
устанавливает функции и полномочия
временной финансовой администрации.
Основными из них являются разработка и
контроль за реализацией согласованного с
органами государственной власти субъекта
Российской Федерации (муниципального
образования) и кредиторами данного
субъекта Российской Федерации
(муниципального образования) плана
восстановления платежеспособности
субъекта Российской Федерации
(муниципального образования),
обеспечивающего реструктуризацию и
поэтапное погашение просроченной
задолженности, а также общее оздоровление
соответствующего бюджета.
Текст
абзаца дан в соответствии с оригиналом.
Ограничение (временное изъятие) бюджетных
полномочий органов государственной власти
субъекта Российской Федерации (органов
местного самоуправления) допускается
только в случае нарушения ими
утвержденного арбитражным судом плана
восстановления платежеспособности. В то же
время временная финансовая администрация
наделяется достаточными полномочиями по
осуществлению текущего контроля за
исполнением соответствующего бюджета.
При этом вопросы взаимоотношений должника
(субъекта Российской Федерации,
муниципального образования), кредиторов и
временной финансовой администрации должны
будут дополнительно регулироваться
отдельным федеральным законом,
определяющим порядок и финансовые
последствия возбуждения и производства
дела о восстановлении платежеспособности
субъекта Российской Федерации
(муниципального образования). В частности,
предполагается, что данным законом будет
установлена защита бюджета должника от
списания средств со счетов бюджета при
условии утверждения и соблюдения плана
восстановления платежеспособности, в том
числе графика погашения просроченной
задолженности. Таким образом, введение
временной финансовой администрации
рассматривается в качестве механизма,
обеспечивающего баланс интересов должника
и кредиторов при инициировании и
согласовании основных параметров процесса
восстановления
платежеспособности.
Уточнение порядка
кассового обслуживания бюджетов
бюджетной системы Российской
Федерации
Новой статьей 215.1 установлено,
что кассовое обслуживание бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации осуществляется Федеральным
казначейством через счета, открытые в Банке
России.
Переходные
положения
Законопроект вводится в
действие с 1 января 2005 года.
Переходными
положениями установлено, что нормы,
касающиеся местных бюджетов, вводятся в
действие с 1 января 2006 года одновременно с
планируемым вступлением в силу новой
редакции Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". В
2005 году регулирование межбюджетных
отношений в субъектах Российской Федерации
предлагается осуществлять законами
субъектов Российской Федерации, что
позволит провести апробацию предлагаемых
механизмов и инструментов.
Глава 19.1,
посвященная временной финансовой
администрации, вводится в действие по
истечении двух лет после вступления в силу
новой системы межбюджетных отношений (в
отношении субъектов Российской Федерации -
с 2007 года, в отношении муниципальных
образований - с 2008
года).
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ
ОБОСНОВАНИЕ
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
И
ДОПОЛНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"
Финансовая
оценка расходных полномочий каждого уровня
бюджета бюджетной системы Российской
Федерации произведена в соответствии с
предусмотренным Федеральным законом "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и законопроектом "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(новая редакция) разграничением полномочий
между органами власти разных уровней на
основе отчетных данных за 2002 год,
утвержденных показателей федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов на 2003 год,
прогноза исполнения консолидированного
бюджета на 2003 год, проекта федерального
бюджета на 2004 год и проектировок
среднесрочного финансового плана на 2003 - 2005
годы соответственно федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации,
местных бюджетов (Приложения N N 1 - 3).
Сводная оценка изменения расходных
обязательств бюджетов разных уровней
бюджетной системы Российской Федерации
приведена в Приложении N 4.
В
соответствии с федеральными законами по
вопросам реформы федеративных отношений и
местного самоуправления законопроектом
предлагается установление единых
нормативов отчислений от федеральных
налогов для каждого уровня бюджетной
системы Российской Федерации.
Расчет
налоговых доходов, подлежащих закреплению
за каждым уровнем бюджетной системы
Российской Федерации в условиях реформы
федеративных отношений и местного
самоуправления в условиях 2005 года,
представлен в таблице 1.
Таблица
1
------------------------T------------T-------------T-------------¬
¦ ¦Федеральный ¦ Бюджеты
¦Местные ¦
¦ ¦ бюджет,
¦субъектов РФ,¦бюджеты ¦
¦
Показатель ¦ млрд. руб. ¦ млрд. руб.
¦(консолидиро-¦
¦ ¦ ¦
¦ванные), ¦
¦ ¦
¦ ¦млрд. руб. ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Расходные обязательства¦ 2 794,5 ¦ 1 413,1 ¦
1 280,0 ¦
¦в действ. условиях ¦ ¦
¦ ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Баланс изменения ¦ +16,6 ¦ +304,6 ¦ -321,2
¦
¦финансируемых ¦ ¦
¦ ¦
¦обязательств ¦ ¦
¦ ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Расходные обязательства¦ 2 811,1 ¦ 1 717,7 ¦
958,8 ¦
¦в новых условиях ¦ ¦
¦ ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Финансовая помощь ¦ - ¦ 300,0 ¦
383,6 ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Неналоговые доходы ¦ 148,6 ¦ 82,6 ¦
92,2 ¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Налоговые доходы ¦ 2 825,1 ¦ 1 336,1 ¦ 483,9
¦
+-----------------------+------------+-------------+-------------+
¦Профицит/дефицит ¦ +162,6 <*>¦ +1,0 ¦
+0,9 ¦
L-----------------------+------------+-------------+--------------
--------------------------------
<*> Средства Стабилизационного фонда
Российской Федерации.
Данные, включенные
в таблицу 1, получены следующим образом:
- расходные обязательства в действующих
условиях - путем индексации на уровень
инфляции показателей проекта федерального
бюджета на 2004 год и утвержденных
показателей бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов на 2003 год;
-
баланс изменения финансируемых расходных
обязательств - согласно Приложению N 4;
-
расходные обязательства в новых условиях -
суммированием расходных обязательств в
действующих условиях и баланса их
изменений (с соответствующим знаком);
-
финансовая помощь: для бюджетов субъектов
Российской Федерации - исходя из
проектировок среднесрочного финансового
плана (с учетом формирования начиная с 2005
года Фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации по принципу
индексации утвержденного объема Фонда с
соответствующим увеличением расходных
обязательств федерального бюджета); для
местных бюджетов - исходя из сохранения
сложившегося в 2003 году объема дотаций
местным бюджетам в процентном отношении к
ВВП, имея в виду, что данная сумма может быть
передана местным бюджетам как в виде
дотаций, так и путем установления законами
субъектов Российской Федерации нормативов
отчислений в местные бюджеты от налоговых
доходов, подлежащих зачислению в бюджеты
субъектов Российской Федерации;
-
неналоговые доходы - исходя из проектировок
среднесрочного финансового плана;
-
налоговые доходы - путем вычитания из
расходных обязательств соответствующего
уровня бюджетной системы в новых условиях
финансовой помощи, полученной из бюджетов
другого уровня, и неналоговых доходов.
Расчеты закрепления налоговых доходов за
уровнями бюджетной системы Российской
Федерации в условиях 2005 года (Приложение N 5)
произведены в следующей
последовательности:
за местными
бюджетами закрепляется 100% поступлений от
местных налогов (земельный налог и налог на
имущество физических лиц - за бюджетами
поселений, транспортный налог и торговый
сбор - за бюджетами муниципальных районов
<*>);
--------------------------------
<*> Здесь
и далее: в бюджеты городских округов
зачисляются налоговые доходы по
нормативам, установленным для бюджетов
поселений и (или) для бюджетов
муниципальных районов.
за местными
бюджетами закрепляется 60% поступлений
единого налога, взимаемого в связи с
применением упрощенной системы
налогообложения, единого налога на
вмененный доход и единого
сельскохозяйственного налога как наиболее
равномерно размещенных, относительно
немобильных и зависящих от деятельности
местных органов власти доходных источников
(по 30% поступлений от каждого вида налога в
бюджеты поселений и в бюджеты
муниципальных районов);
оставшаяся
сумма закрепляется за местными бюджетами
за счет 50% доходов от налога на доходы
физических лиц как относительно равномерно
размещенного и немобильного доходного
источника. При этом за бюджетами поселений
и муниципальных районов предлагается
закрепить Кодексом по 15% поступлений от
налога на доходы физических лиц по единым
(минимально гарантированным) нормативам
исходя из среднего распределения расходных
обязательств консолидированных местных
бюджетов между бюджетами поселений и
бюджетами муниципальных районов в равной
пропорции. Одновременно органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации вменяется
обязанность передать местным бюджетам
(бюджетам поселений или бюджетам
муниципальных районов) по единым и (или)
дополнительным (дифференцированным)
нормативам отчислений не менее 20%
поступлений налога на доходы физических
лиц. Такой подход позволит, во-первых,
разделить налоговые доходы между бюджетами
муниципальных районов и бюджетами
поселений с учетом объективных
территориальных различий в соотношении
расходных обязательств местных бюджетов
разных уровней (типов) и, во-вторых,
определить оптимальную для каждого региона
степень выравнивания различий в бюджетной
обеспеченности муниципальных образований
за счет сочетания единых и
дифференцированных (по формуле) нормативов
отчислений от данного налога, в том числе
перераспределить значительную часть
поступлений по месту жительства граждан;
за бюджетами
