Закон Тульской области от 03.11.2006 № 751-ЗТО

                                                Приложение к разделу 3
                                           Областной целевой программы
                                              "Реформирование финансов
                                                   Тульской области на
                                                     2006 - 2008 годы"


                    ОБОСНОВАНИЕ И ПОЯСНЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЙ 

          1.       Реформа бюджетного процесса и управления расходами

     Мероприятие А1.  Оценка  возможности  оказания  социальных  услуг
негосударственными организациями

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     Систематизированной работы    органов    государственной   власти
Тульской  области  по  оценке  возможности   реорганизации   бюджетных
учреждений,  предоставляющих  социальные  услуги,  в негосударственные
организации  не  проводилось.  Осуществление  реорганизации  бюджетных
учреждений  в  социальных  отраслях  затруднено  в связи с действующим
законодательством, не позволяющим применять в данной сфере иные, кроме
бюджетных учреждений, организационно-правовые формы.

        Концепция изменений

     При проведении  реформ по данному направлению следует исходить из
следующего:
     - предоставление  социальных  услуг  через  сеть подведомственных
учреждений не всегда эффективно.  Сеть бюджетных учреждений может быть
избыточна  для  предоставления  социальных  услуг,  что  ведет к росту
бюджетных  расходов  и  отсутствию  заинтересованности  в  обеспечении
надлежащего качества предоставляемых услуг;
     - сложился  ряд  социальных  услуг,   которые   уже   оказываются
населению   на   условиях  платности.  При  этом  отдельные  бюджетные
учреждения предоставляют гражданам аналогичные  социальные  услуги  за
счет   средств   бюджета   области,   что  требует  проведения  оценки
эффективности их деятельности,  а также  качества  предоставления  ими
социальных услуг.
     Существует ряд   объективных   условий   и   ограничений,   когда
применение  государственной  формы  управления  является принципиально
необходимым.   Вопрос   о   реорганизации   бюджетных   учреждений   в
негосударственные  организационно-правовые формы следует рассматривать
с точки зрения возможности и целесообразности такого перевода.
     При выполнении  работ  в  рамках  данного  мероприятия необходимо
использовать следующие подходы:
     - оценить  бюджетную  сеть  и  выделить две категории учреждений:
которые оказывают социальные услуги и которые не оказывают  социальных
услуг;
     - оценить  эффективность   деятельности   бюджетных   учреждений,
которые оказывают социальные услуги;
     - оценить возможность создания  альтернативных  негосударственных
(коммерческих) организаций, оказывающих социальные услуги;
     - разработать план мер  по  отношению  к  бюджетным  учреждениям,
которые  оказывают  социальные  услуги,  с  учетом  результатов оценки
эффективности их деятельности.
     Перечисленные подходы   позволят   сформировать   платформу   для
изменений  и  преобразований,  которые  будут  направлены  на   оценку
оптимального  пути  расходования  бюджетных  средств,  направляемых на
оказание социальных услуг населению.
     В целях  обеспечения встраивания процесса реорганизации бюджетных
учреждений в  негосударственную  форму  в  бюджетный  процесс  области
необходимо   увязать   процедуры   преобразования  с  планом  развития
государственного сектора экономики.
     
     Планируемые мероприятия и результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень (утверждение перечня основных социальных услуг, предоставление
которых может осуществляться негосударственными организациями).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго этапа - четвертый
уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" планируемых и  фактических
результатов    перевода    бюджетных    организаций    и   учреждений,
предоставляющих   социальные   услуги,   в   форму   негосударственных
организаций).
     На первом этапе будут реализованы следующие виды работ:
     - утверждение  методических  рекомендаций по оценке эффективности
деятельности бюджетных учреждений (в т.ч. утверждение критериев оценки
необходимости    реорганизации    бюджетных    учреждений    в   форму
негосударственных,  а также создания альтернативных  негосударственных
(коммерческих) организаций, оказывающих социальные услуги населению);
     - комплексная оценка социальных услуг,  предоставляемых населению
области,  на  предмет  возможности  и  целесообразности предоставления
услуг негосударственными организациями;
     - проведение   комплексной   оценки   возможности   реорганизации
бюджетных  учреждений,  предоставляющих  социальные  услуги,  в  форму
негосударственных  организаций,  а  также  необходимости и возможности
создания альтернативных негосударственных (коммерческих)  организаций,
оказывающих социальные услуги населению;
     - утверждение перечня социальных услуг, предоставляемых населению
области,     которые    могут    предоставляться    негосударственными
организациями.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - утверждение и  опубликование  порядка  реорганизации  бюджетных
учреждений,   предоставляющих  социальные  услуги  населению,  в  иные
организационно-правовые  формы  (при  необходимости   по   результатам
проведенной оценки);
     - утверждение   формы   типового   контракта,   заключаемого    с
руководителями  негосударственных  организаций,  на  предмет  оказания
социальных услуг;
     - публикация  в  СМИ  и сети "Интернет" планируемых и фактических
результатов  реорганизации   бюджетных   учреждений,   предоставляющих
социальные услуги, в форму негосударственных организаций.
     Главной целью   реализации    данного    мероприятия    Программы
реформирования  является создание инструментов по определению наиболее
эффективного способа оказания социальных услуг:  через сеть  бюджетных
учреждений   либо   путем   размещения   заказа   у  негосударственных
поставщиков.  При  этом  поставщики  социальных  услуг  должны   будут
соблюдать   стандарты   качества   предоставляемых   бюджетных   услуг
населению.  Работы по данному направлению будут продолжаться  и  после
завершения реализации Программы реформирования.
     
        Альтернативы и риски

     Поскольку Программой  реформирования не предусматривается полного
перевода  бюджетных  учреждений,  оказывающих  социальные   услуги   в
негосударственную    форму,   возможной   альтернативой   предлагаемым
изменениям может стать усиление контроля  за  деятельностью  бюджетных
учреждений и переход на подушевое финансирование расходов при оказании
социальных услуг.
     Реализации данного   мероприятия  могут  сопутствовать  следующие
риски:
     1) законодательный  -  отсутствие  необходимых  правовых норм для
осуществления   возможности   реорганизации   бюджетных    учреждений,
предоставляющих   социальные   услуги,   в   форму   негосударственных
организаций либо принятие правовых норм, запрещающих подобный перевод;
     2) финансовый - зависимость бюджетных учреждений, предоставляющих
социальные услуги,  от  финансирования  из  бюджета  области,  что  не
позволит им в случае преобразования перейти на самоокупаемость;
     3) социальный - рост стоимости и (или) дефицит  социальных  услуг
соответствующего    качества    для   населения   области   в   случае
преобразования бюджетных учреждений в  негосударственные  формы  могут
сократить   уровень  социальной  обеспеченности  населения  с  низкими
доходами и привести к росту напряженности в области.

     Мероприятие А2.    Совершенствование    порядка    финансирования
временных кассовых разрывов

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении  бюджета
области связано со следующими основными причинами:
     - недостаточное поступление собственных доходов;
     - сезонное  увеличение  расходов  на  выплату  заработной платы и
отпускных работникам бюджетной сферы;
     - сезонное  увеличение  расходов  на  финансирование  организаций
сельскохозяйственной сферы (проведение посевных и уборочных работ);
     - сезонное   увеличение   расходов   на   подготовку  предприятий
жилищнокоммунального хозяйства и бюджетных учреждений к осенне-зимнему
сезону;
     - необходимость осуществления крупных выплат по  государственному
долгу (необходимость рефинансирования);
     - отвлечение собственных доходов  бюджета  области  для  оказания
финансовой   помощи   бюджетам   муниципальных   образований  в  целях
обеспечения финансирования возложенных на них полномочий.
     Анализ исполнения  бюджета  области  за 2003 - 2005 годы показал,
что  в  результате  перечисленных  причин  объемы  кассовых   разрывов
составляли: в 2003 году - 1 604 603,3 тыс. рублей, в 2004 году - 1 229
756,0 тыс.  рублей,  в 2005 году - 821 712,3 тыс.  рублей, оценка 2006
года - 1 541 500 тыс. рублей.
     Основным инструментом    финансирования    кассовых     разрывов,
возникающих  при  исполнении  бюджета области,  являются краткосрочные
банковские кредиты.  Финансовые последствия (расходы на  обслуживание)
возникающих  кассовых  разрывов  за  2003 - 2005 годы составили 34 230
тыс.  рублей,  оценка финансовых последствий 2006 года - 10  000  тыс.
рублей.
     Мероприятия по  оценке  поступления   доходов   и   осуществления
расходов,   а   также   снижению   влияния  платежей  по  погашению  и
обслуживанию государственного долга области на финансирование расходов
бюджета  осуществляются  департаментом  финансов  Тульской области при
формировании проекта бюджета области на очередной финансовый год.
     Базой для  прогнозирования  кассовых  разрывов  служат показатели
сводной бюджетной росписи, формируемой департаментом финансов Тульской
области,   а   также   плана  поступления  доходов.  При  помощи  этих
показателей прогнозируются следующие характеристики кассовых разрывов:
     - период возникновения кассового разрыва;
     - объем предполагаемого кассового разрыва;
     - причины предполагаемого кассового разрыва;
     - величина оборотной кассовой наличности  на  начало  финансового
года.
     Источники и объемы финансирования  на  очередной  финансовый  год
закрепляются   в   Программе   государственных  внутренних  и  внешних
заимствований   Тульской   области   и   погашения    государственного
внутреннего  и  внешнего долга Тульской области на очередной год.  Для
оптимизации  процедуры  привлечения  кредитов  с  банками  заключаются
соглашения,  на  основании  которых  в  пользу  администрации  области
открываются кредитные лимиты или предоставляются кредитные линии.
     Для обеспечения    непрерывности    финансирования   расходов   и
мероприятий бюджета области в начале  финансового  года  департаментом
финансов  Тульской  области  осуществляется  прогнозирование  величины
оборотной кассовой наличности.  Величина оборотной кассовой наличности
на  начало финансового года устанавливается ежегодно законом области о
бюджете области на очередной финансовый год.
     В настоящее   время   в   рамках   бюджетного   процесса  области
методические подходы по прогнозированию временных  кассовых  разрывов,
возникающих при исполнении бюджета области, и формированию финансового
резерва  для  их  финансирования  в  виде  нормативных  документов  не
формализованы.

        Концепция изменений

     Отсутствие формализованных      методик     прогнозирования     и
финансирования кассовых разрывов,  возникающих при исполнении  бюджета
области,   повышает   риск   несвоевременного   выполнения   бюджетных
обязательств, образования кредиторской задолженности и, как следствие,
появления   дополнительных   расходов,   связанных   с   обслуживанием
привлекаемых заемных средств.
     Повышение качества  управления  кассовыми  разрывами  планируется
осуществлять за счет разработки и внедрения:
     - методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам
в пределах текущего финансового года;
     - порядка  формирования  финансового  резерва  для финансирования
временных кассовых разрывов.
     Методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в
пределах текущего года позволит обеспечить сопоставимость требований и
обязательств   бюджета   области.   Разработанная   методология  будет
формализована в виде соответствующей методики, надежность планирования
в  которой  станет  обеспечиваться  за  счет взаимосвязи со следующими
инструментами системы бюджетирования, ориентированного на результат:
     - перечнем бюджетных услуг (мероприятие В1);
     - сводной бюджетной росписью;
     - планом государственных закупок;
     - планом проведения закупочных мероприятий.
     При разработке   порядка  формирования  финансового  резерва  для
финансирования  временных  кассовых  разрывов  будет   регламентирован
механизм привлечения кредитных средств на конкурсной основе.
     Наиболее эффективными способами финансирования временных кассовых
разрывов  является  открытие  в  банковских  организациях  лимитов  на
предоставление кредитных ресурсов или кредитных линий с использованием
конкурсных   процедур.   Применение   конкурсных   процедур   позволит
оптимизировать условия заимствования и снизить стоимость  обслуживания
заемных средств.
     
        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение  порядка  формирования  финансового  резерва  для
финансирования временных кассовых разрывов).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень    (прирост   просроченной   задолженности   (за   исключением
кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует).
     На первом этапе планируется осуществить: 
     - утверждение   методологических   инструментов   прогнозирования
временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового
года,  а также установление порядка формирования  финансового  резерва
для финансирования временных кассовых разрывов.
     На втором этапе планируются:
     - оценка  прироста  просроченной  задолженности  (за  исключением
кредиторской) и кредиторской задолженности;
     - публикация  в  СМИ и сети "Интернет" нормативных правовых актов
области,  регулирующих  вопросы  финансирования   временных   кассовых
разрывов.
     На втором  этапе   планируется   добиться   отсутствия   прироста
просроченной    задолженности    (за   исключением   кредиторской)   и
кредиторской  задолженности  за  счет  более  эффективного  бюджетного
планирования на основании инструментов, разработанных на первом этапе.
     
        Альтернативы и риски

     Альтернативой является  формирование целевого бюджетного фонда за
счет средств бюджета области  для  финансирования  временных  кассовых
разрывов. Учитывая дефицитный характер бюджета области, создание фонда
приведет к снижению объема финансирования расходов бюджета области  по
другим статьям.
     По отношению к  существующей  ситуации  основной  риск  связан  с
ухудшением макроэкономической ситуации и,  как следствие,  ситуации на
рынке межбанковского кредитования, что приведет к увеличению стоимости
ресурсов, предоставляемых коммерческими банками бюджету области.

     Мероприятие А3.  Обязательная  публичная  независимая  экспертиза
законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Открытость органов  государственной  власти  к  взаимодействию  с
населением  и  субъектами  экономической  деятельности  при   принятии
ключевых  решений  является  одним  из  путей  повышения эффективности
системы   управления   финансами   области.   Обязательная   публичная
независимая   экспертиза   законопроектов   в   области  бюджетного  и
налогового законодательства является только одним из  аспектов  такого
взаимодействия.    В    области   сформировались   основы   публичного
взаимодействия   органов   государственной    власти    и    субъектов
экономической деятельности.
     Законом Тульской  области  от  14.12.1994  N  4-ЗТО  "О   законах
области",     предусматриваются    возможности    вынесения    проекта
законодательного акта  области  на  всенародное  обсуждение,  а  также
направления на экспертизу в соответствующие учреждения.
     Постановлением администрации Тульской области от 30.08.2004 N 547
"О  порядке  рассмотрения  вопросов налогообложения" была сформирована
Комиссия по региональной налоговой системе Тульской области  (далее  -
Комиссия).   Комиссия   создана   для   обеспечения   объективного   и
комплексного подхода к вопросам налоговой политики области и  является
постоянно действующим коллегиальным органом.
     Таким образом,  обязательная  публичная  независимая   экспертиза
проектов    нормативно-правовых   актов   и   привлечение   экспертных
организаций  к   принятию   решений   в   сфере   налоговой   политики
предусмотрены  действующим законодательством области,  но их механизмы
не являются достаточно проработанными и систематизированными и требуют
доработки.

        Концепция изменений

     Развитие институтов    гражданского    общества   требует   более
интенсивного  вовлечения  специалистов  и   экспертов   в   разработку
законопроектов.  Официальное  опубликование проектов законов области и
привлечение экспертов к дискуссии при их  обсуждении  содержит  важный
социально-политический аспект. В этом случае жители области становятся
соучастниками бюджетного процесса и разделяют с администрацией области
и Тульской областной Думой ответственность за качество законопроекта и
результаты его реализации.
     Порядок проведения      публичной      независимой     экспертизы
законопроектов в области бюджетного и  налогового  законодательства  с
привлечением  негосударственных,  общественных  и  научных организаций
должен предусматривать не только сроки  проведения  экспертизы,  но  и
механизмы ее проведения,  а также порядок учета и рассмотрения выводов
независимых  экспертов  и  организаций,  представленных  ими  в   ходе
экспертизы.
     При разработке   механизмов   проведения   публичной   экспертизы
законопроектов  необходимо  в  них  предусмотреть  оценку соответствия
подготовленных законопроектов стратегическим целям и задачам  области.
Это  позволит  не  только оценить краткосрочные последствия реализации
законопроекта,  но и оценить его  вклад  в  достижение  стратегических
целей и задач, которые стоят перед Тульской областью.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень  (утверждение   порядка   проведения   публичной   независимой
экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень  (в  последнем  отчетном  году  все  законопроекты  в  области
бюджетной  и  налоговой   политики   прошли   обязательную   публичную
независимую экспертизу).
     На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - установление     необходимости     обязательного    прохождения
независимой публичной экспертизы (негосударственными,  общественными и
научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой
политики;
     - установление    порядка    проведения   независимой   публичной
экспертизы    (негосударственными,    общественными     и     научными
организациями)   законопроектов   в   области  бюджетной  и  налоговой
политики.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - установление  порядка  раскрытия   информации   о   результатах
независимой публичной экспертизы (негосударственными,  общественными и
научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой
политики;
     - осуществление  практического  применения  порядка   независимой
публичной  экспертизы  (негосударственными,  общественными  и научными
организациями)  законопроектов  в  области   бюджетной   и   налоговой
политики;
     - размещение  в  СМИ  и  сети  "Интернет"  результатов  публичной
независимой  экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой
политики до их утверждения.
     К завершению    этапа    все    законопроекты   будут   проходить
установленную процедуру публичной независимой экспертизы.  Результатом
введения  такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых
законов,  их обоснованность и  соответствие  ожиданиям  большей  части
населения области.

        Альтернативы и риски

     Альтернативой реализации   данного   этапа   реформ   может  быть
сохранение действующего порядка принятия нормативных  правовых  актов,
что   несет   риски  принятия  неэффективных  нормативных  документов.
Результатом может  стать  рост  социальной  напряженности  в  области,
ухудшение    экономической    ситуации    и   падение   инвестиционной
привлекательности области.
     Другой альтернативой  является  выбор  иного  способа организации
общественного независимого экспертного органа в составе  администрации
области,  помимо существующих в настоящее время рабочих групп.  В этом
случае существует риск  увеличения  времени,  требуемого  на  принятие
подготавливаемых  законопроектов.  Усиление  бюрократического аппарата
может привести к построению  недееспособной  административной  системы
области.
     
     Мероприятие А4.  Снижение  и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджета области

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Администрация области  осуществляет регулярный мониторинг объема,
состояния и структуры просроченной кредиторской задолженности  как  на
областном,   так  и  на  муниципальном  уровне.  Мониторинг  объема  и
состояния  просроченной  кредиторской  задолженности  бюджета  области
показывает   ее  снижение.  Так,  по  состоянию  на  01.01.2003  объем
кредиторской задолженности консолидированного бюджета области составил
2 273 368 тыс.  рублей,  а по состоянию на 01.01.2006 - 1 678 487 тыс.
рублей.
     Проводимый анализ показывает, что основной причиной возникновения
просроченной  кредиторской  задолженности  стала  несбалансированность
консолидированного  бюджета  области,  являющаяся  следствием высокого
уровня дотационности местных бюджетов.
     Бюджетная политика   области   направлена   на   снижение  объема
просроченной  кредиторской  задолженности  за  счет  совершенствования
механизмов управления задолженностью местных бюджетов.
     Так, всеми муниципальными образованиями области утверждены  планы
мероприятий    по   оздоровлению   муниципальных   финансов,   которые
предусматривают:
     - погашение недоимки прошлых лет по налогам, сборам и неналоговым
доходам,  контроль за своевременным  поступлением  данных  платежей  в
бюджет;
     - привлечение    дополнительных    доходов    в     бюджет     от
предпринимательской деятельности, в том числе от аренды муниципального
имущества;
     - обеспечение  возврата  средств,  выданных из продовольственного
фонда сельхозтоваропроизводителям;
     - проведение      регулярной      инвентаризации     кредиторской
задолженности;
     - повышение эффективности использования бюджетных средств,  в том
числе  в  части  финансирования  расходов   по   жилищно-коммунальному
хозяйству;
     - реструктуризация бюджетной сети.
     
        Концепция изменений

     Помимо принимаемых  мер  достижение   необходимого   эффекта   по
снижению    и   последующей   ликвидации   просроченной   кредиторской
задолженности заключается в реализации мероприятий, связанных с:
     - дальнейшим   совершенствованием   нормативно-правовой   базы  в
управлении кредиторской задолженностью;
     - реструктуризацией просроченной кредиторской задолженности;
     - внедрением  современных  информационных  технологий  в  процесс
бюджетного управления;
     - внедрением   механизма   централизованного    формирования    и
исполнения государственного заказа;
     - внедрением механизмов управления по результатам.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности,
в том числе бюджетных учреждений  и  унитарных  предприятий,  а  также
оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень   (кредиторская   задолженность  не  превышает  среднемесячных
расходов).
     На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - утверждение  механизмов  и  плана   мер   по   реструктуризации
просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления;
     - установление порядка инвентаризации кредиторской задолженности,
в  том  числе  бюджетных  учреждений и унитарных предприятий,  а также
оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.
     Указанный перечень  мер должен обеспечить по итогам первого этапа
реформ  достаточную  базу  для  совершенствования  системы  управления
кредиторской    задолженностью   и   заложить   предпосылки   для   ее
прозрачности.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - оценка уровня просроченной кредиторской задолженности;
     - публикация  в  СМИ  и  сети  "Интернет"  информации о состоянии
кредиторской задолженности, в том числе просроченной.
     На втором   этапе   будет  полностью  ликвидирована  просроченная
кредиторская   задолженность   бюджета,    при    этом    кредиторская
задолженность не будет превышать среднемесячных расходов бюджета.
     
        Альтернативы и риски

     Учитывая, что  существующее  состояние кредиторской задолженности
снижает  кредитный  рейтинг  области  и  может  привести  к  ухудшению
финансового  состояния  бюджетных учреждений,  альтернативы проведению
мероприятий по снижению кредиторской задолженности нет.
     Основной риск   связан   со   снижением  финансирования  расходов
бюджетных учреждений.  Причиной данного  риска  может  стать  снижение
собственных  доходных  источников бюджета области в связи с изменением
конъюнктуры   рынка   для   продукции    основных    бюджетообразующих
предприятий-налогоплательщиков, расположенных на территории области. В
этой связи переход к среднесрочному финансовому планированию в  рамках
бюджетирования,   ориентированного   на  результат,  позволит  снизить
указанный риск.

              2. Бюджетирование, ориентированное на результат

     Мероприятие В1.   Создание   системы    учета    потребности    в
предоставляемых бюджетных услугах

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     Инвентаризация бюджетных  услуг  на  систематической   основе   в
области никогда не проводилась, поэтому отсутствует перечень бюджетных
услуг,  оказываемых населению области;  отсутствуют четкие  подходы  и
критерии   к  определению  содержания  бюджетных  услуг;  недостаточно
формализованы  механизмы   и   инструменты   оценки   востребованности
бюджетных услуг населением.
     Несмотря на низкий исходный уровень,  необходимо отметить, что на
самом  деле  сегодня  существует  достаточная  база  для  эффективного
проведения соответствующих  реформ.  Оценка  потребности  в  бюджетных
услугах   в  области  осуществляется  органами  исполнительной  власти
области   в   соответствии    со    статистическими    количественными
показателями,  утвержденными  для  отраслей  социальной направленности
(образование, культура, здравоохранение, социальная защита).
     Создана система  определения  потребности населения в услугах для
отраслей "Здравоохранение" и "Социальная защита".
     Во исполнение  постановлений Правительства Российской Федерации о
программах  государственных  гарантий  на  очередной  год  департамент
здравоохранения Тульской области ежегодно проводит оценку потребностей
населения области в услугах  здравоохранения  и  переводит  полученные
данные   в   количественные  индикаторы,  утверждаемые  администрацией
области  в  программе  государственных  гарантий  на  очередной   год.
Утвержденные  количественные  индикаторы переводятся в соответствующие
финансовые показатели закона области о бюджете области.
     В рамках  Федерального  закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные  акты  Российской  Федерации  и  признании
утратившими  силу некоторых законодательных актов Российской Федерации
в связи с  принятием  федеральных  законов  "О  внесении  изменений  и
дополнений   в  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах  организации
законодательных  и  исполнительных  органов   государственной   власти
субъектов  Российской  Федерации"  и  "Об  общих принципах организации
местного   самоуправления   в   Российской   Федерации"   в    области
департаментом    социального   развития   Тульской   области   создана
автоматизированная система учета по всем получателям социальных льгот,
закрепленным за областным уровнем.
     При помощи  автоматизированной  информационной   системы   органы
социальной  защиты  области  могут  осуществлять оперативный учет лиц,
обратившихся за получением мер социальной поддержки,  и прогнозировать
потребность в услугах на будущие периоды.
     Переход органов исполнительной  власти  области  на  планирование
деятельности в разрезе бюджетных услуг и внедрение стандартов качества
предоставления бюджетных услуг существенно осложняется следующим:
     - отсутствие   в  актах  бюджетного  законодательства  Российской
Федерации четких подходов к тому,  что считать бюджетной услугой,  что
входит  в  состав  стандартов качества предоставления бюджетных услуг,
что следует считать основанием для предоставления бюджетной услуги;
     - отсутствие  в нормативно-правовых актах органов государственной
власти области,  регулирующих бюджетные отношения, инструментов оценки
потребности  населения  в бюджетных услугах;  инструментов определения
финансирования,  необходимого  для  предоставления  бюджетных   услуг;
инструментов контроля качества бюджетных услуг.

        Концепция изменений

     Реформирование по   данному   направлению   является   одним   из
приоритетных для органов государственной власти области.
     Переход на   планирование,   контроль   и   оценку  эффективности
деятельности бюджетных учреждений и органов  исполнительной  власти  в
разрезе  бюджетных  услуг является необходимой основой для перехода на
бюджетирование, ориентированное на результат.
     Реформирование по   данному   направлению   будет  осуществляться
следующим образом:
     1) проведение  оценки  деятельности органов исполнительной власти
области,  их  целей,  задач,  ожидаемых  результатов  деятельности   и
функций;
     2) формулирование  бюджетных  услуг,  оказываемых   в   социально
значимых  отраслях:  образование,  здравоохранение,  социальная защита
населения, культура, физическая культура и спорт, молодежная политика;
     3) инвентаризация   количественных  показателей,  характеризующих
бюджетные услуги  (проведение  оценки  потребности  в  предоставляемых
бюджетных  услугах  (отдельно  по  видам бюджетных услуг) и фактически
предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года);
     4) привязка  бюджетных  услуг к задачам,  ожидаемым результатам и
функциям органов исполнительной власти области;
     5) формирование   перечня  бюджетных  услуг.  Связывание  перечня
бюджетных услуг и реестра расходных обязательств  области  (см.  также
мероприятие В6);
     6) анализ инструментов оценки потребности  в  бюджетных  услугах,
обобщение   и   систематизация  опыта  организаций  негосударственного
сектора в сфере оценки потребности в услугах;
     7) выбор   оптимального   инструментария   оценки  потребности  в
бюджетных  услугах  для  применения  органами  исполнительной  власти,
увязывание   результатов   оценки  с  бюджетным  процессом  на  уровне
количественных показателей;
     8) формализация    подходов   к   формированию,   утверждению   и
корректировке перечня бюджетных услуг и механизмов  его  интеграции  в
бюджетный процесс области;
     9) разработка подходов  к  организации  управленческого  учета  в
разрезе бюджетных услуг.
     Разработка перечня    бюджетных    услуг    должна     обеспечить
информационную    базу    для    планирования   деятельности   органов
государственной власти области и бюджетных учреждений на среднесрочную
перспективу и предстоящий год.
     Основные требования,  предъявляемые к понятию  бюджетной  услуги,
это:
     - возможность количественной оценки потребности в данной услуге;
     - возможность определения параметров качества услуги;
     - возможность установления конечного результата и  ответственного
за достижение этого результата с заданными параметрами качества.
     Формулирование бюджетных услуг,  оказываемых  населению  области,
будет осуществляться с соблюдением следующих принципов:
     - по своему содержанию бюджетные услуги  целесообразно  разделить
на  два  вида:  социально-культурные  бюджетные  услуги и материальные
бюджетные услуги;
     - по    ориентированности   на   получателя   выделяются   услуги
индивидуального и коллективного потребления;
     - для  каждой  бюджетной  услуги целесообразно выделить механизмы
(способы)   ее   предоставления.    Применение    разных    механизмов
предоставления   бюджетной   услуги  позволит  оптимизировать  расходы
бюджета путем перенаправления их в  наиболее  перспективные,  с  точки
зрения  влияния  на  ожидаемый  результат,  способы оказания бюджетной
услуги;
     - бюджетные услуги целесообразно структурировать в соответствии с
функциональной классификацией расходов бюджета, поскольку это облегчит
решение  задачи  организации  учета в разрезе бюджетных услуг и увяжет
его с бюджетным процессом.
     В целях   повышения   качества   и  эффективности  предоставления
бюджетных услуг планируется автоматизировать эти процессы по следующим
направлениям:
     - расчет натуральных и финансовых показателей бюджетных услуг;
     - расчет   натуральных   количественных   показателей  выполнения
заданий по предоставлению бюджетных услуг;
     - расчет стоимости оказания бюджетных услуг.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в
предоставлении   бюджетных   услуг  и  учета  результатов  оценки  при
формировании расходов на очередной финансовый год).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень  (учет  результатов  оценки   потребности   в   предоставлении
бюджетных  услуг  при  формировании  расходов  бюджетов  на  очередной
финансовый год).
     На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - разработка  и  формализация  подходов  к  определению   понятий
"бюджетная услуга", "содержание бюджетной услуги", "перечень бюджетных
услуг", "показатель непосредственного результата";
     - проведение инвентаризации всех бюджетных услуг, предоставляемых
населению Тульской области в социально значимых  отраслях  (проведение
оценки  потребности  в  предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по
видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг за
последние три отчетных года);
     - утверждение  перечня  бюджетных  услуг,  оказываемых  населению
Тульской области в социально значимых отраслях;
     - установление порядка формирования,  утверждения и корректировки
перечня бюджетных услуг;
     - установление порядка проведения ежегодной оценки потребности  в
предоставлении   бюджетных   услуг  и  учета  результатов  оценки  при
формировании расходов на очередной финансовый год;
     - утверждение   форм   нормативных   документов,   которые  будут
задействованы при планировании объемов бюджетных услуг и  контроле  их
выполнения;
     - проведение оценки потребности населения в бюджетных услугах;
     - осуществление    практического    применения    системы   учета
потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг.
     Мероприятия данного  этапа  будут  реализовываться одновременно с
мероприятием  В2  "Установление  стандартов  качества   предоставления
бюджетных  услуг"  и  А1  "Перевод бюджетных организаций и учреждений,
предоставляющих   социальные   услуги,   в   форму   негосударственных
организаций".
     На втором этапе будут осуществлены следующие мероприятия:
     - публикация  в  СМИ  и  в сети "Интернет" на сайте администрации
области результатов проводимой оценки потребности в бюджетных  услугах
и уровня произведенных на их предоставление расходов;
     - установление  порядка  организации  управленческого   учета   в
органах  исполнительной  власти  области  в  разрезе бюджетных услуг в
социально значимых отраслях;
     - внедрение  механизмов  использования сети "Интернет" в качестве
инструмента оценки качества предоставляемых бюджетных услуг;
     - учет  результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных
услуг при формировании расходов бюджетов на очередной финансовый год.
     Результаты проводимой  оценки  потребности  в бюджетных услугах и
уровне  произведенных  на  их  предоставление   расходов   планируется
публиковать  в  средствах  массовой  информации и в сети "Интернет" на
сайте администрации области для их дальнейшего публичного обсуждения и
возможной  корректировки  полученных  данных  с  учетом  общественного
мнения.
     Кроме этого,     органами     исполнительной    власти    области
предполагается осуществлять разработку проекта бюджета области на 2008
год,  опираясь  на результаты оценки потребности населения в бюджетных
услугах.

        Альтернативы и риски

     Основные альтернативы реализации данного мероприятия  заключаются
не в различных способах выполнения работ, отличных от перечисленных, а
в выборе оптимального способа формирования перечня бюджетных  услуг  и
оптимальных  инструментов  оценки  потребности  в  бюджетных  услугах.
Возможны  различные  уровни  детализации  разрабатываемых  документов,
глубина проработанности инструментов которых зависит от целей и задач,
которые  будут  поставлены  в  рамках  перехода   на   управление   по
результатам.
     Выбор неправильной формы результата и подходов к его  разработке,
например,  недостаточная  или  излишняя  детализация перечня бюджетных
услуг, неточный метод расчета норматива финансирования бюджетных услуг
(индексирование  относительно  базы,  нормирование  расходов  по видам
расходов  и  пр.),  недостаточность  методов  оценки   потребности   в
бюджетных   услугах,   ведут   к   рискам,   связанным  с  неточностью
планирования  расходов  бюджета  области,  среднесрочного  финансового
планирования,  а  также  могут  привести  к  установлению  показателей
результата,   которые   никогда   не   будут    достигнуты    органами
государственной  власти  области  в  силу неточности исходной базы для
планирования.
     
     Мероприятие В2.  Установление стандартов качества  предоставления
бюджетных услуг

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.  Комплексной стандартизации
     качества бюджетных услуг в области не
проводилось. 
     Данная работа должна быть напрямую  связана  с  наличием  объекта
стандартизации  -  бюджетных услуг,  перечень которых отсутствует.  На
уровне  законодательства  Российской  Федерации  также  не  существует
единых   механизмов,   регулирующих  порядок  установления  стандартов
качества предоставления бюджетных услуг.
     Так же, как и оценка потребности в бюджетных услугах (мероприятие
В1),  работа по определению  параметров  качества  бюджетных  услуг  в
настоящее  время  ведется  в  здравоохранении  и  в образовании в силу
наличия достаточно  большого  количества  регламентирующих  отраслевых
документов,  касающихся  качества услуг.  Так,  используются Протоколы
ведения больных, утвержденные Министерством здравоохранения Российской
Федерации,  а  также  Стандарты  медицинской  помощи по нозологическим
формам,  утвержденные приказами Минздравсоцразвития России. Упомянутые
протоколы  и  стандарты  дорабатываются  с учетом накопленного опыта и
специфики области.
     Отсутствие стандартов  качества  предоставления  бюджетных  услуг
является сдерживающим фактором при  внедрении  системы  управления  по
результатам, поскольку не позволяет в должной мере:
     - отслеживать качество работы поставщиков бюджетных услуг;
     - оценивать  эффективность  бюджетных  расходов,  направляемых из
бюджета области на предоставление бюджетных услуг;
     - оценивать  реальную степень достижения поставленных результатов
и вклад каждого органа  исполнительной  власти  области  в  достижение
стратегических целей и задач.

        Концепция изменений

     Разработка и    внедрение    инструментов    контроля    качества
предоставления бюджетных услуг направлены на создание условий перехода
области на бюджетирование, ориентированное на результат.
     В рамках выполнения работ по составлению Перечня бюджетных  услуг
(мероприятие   В1)   будут   проведены   не  только  инвентаризация  и
формализация  бюджетных  услуг,  но  и  сформулированы  требования   к
конечным   результатам   предоставления   бюджетных   услуг,  а  также
установлены параметры качества всех предоставляемых  бюджетных  услуг,
включенных в этот перечень.
     На начальном   этапе   потребуется   решить   задачу   унификации
требований к структуре и информационному наполнению стандарта качества
предоставления  бюджетной  услуги  вне  зависимости  от  отрасли,  для
которой он будет применяться.
     Структура стандартов  качества  предоставления  бюджетной  услуги
должна  позволить  описать  все необходимые условия для предоставления
бюджетной услуги: требования к содержанию бюджетной услуги, требования
к  ресурсному  обеспечению,  требования  к  результату  предоставления
бюджетной услуги.  Такой  подход  позволит  решить  задачу  проведения
оценки необходимого ресурсного обеспечения,  а в дальнейшем приведет к
формированию потребности в государственном  заказе  области  для  нужд
бюджетных услуг. Данный переход будет обеспечиваться через возможность
количественной оценки (в натуральном и денежном  выражении)  ресурсов,
требуемых  для  предоставления  бюджетных  услуг надлежащего качества.
Стоимостная оценка натуральных ресурсных показателей позволит повысить
реалистичность расходной части бюджета области.
     Одним из наиболее сложных  вопросов  является  вопрос  построения
единой  системы  определения  качества предоставления каждой бюджетной
услуги независимо от отраслевого, территориального или иного признака.
Для  достижения максимального эффекта целесообразно совместить процесс
контроля за соблюдением стандарта  качества  предоставления  бюджетной
услуги   и   бюджетный   процесс.  Встраивание  процессов  может  быть
обеспечено путем применения различных видов  контроля  за  соблюдением
стандартов качества предоставления бюджетных услуг.
     Важными моментами  в  организации  системы  мониторинга  качества
услуг   являются:   информированность  населения  области  о  принятых
стандартах  качества  предоставления  бюджетных   услуг;   возможности
потребителей услуг дать свою оценку предоставленным бюджетным услугам;
информированность   органов   исполнительной   власти   о   соблюдении
стандартов  качества  предоставления бюджетных услуг.  Для организации
полноценной системы мониторинга и информирования о бюджетных  услугах,
стандартах  качества  предоставления  бюджетных  услуг  и  фактическом
качестве   их   предоставления   должна   быть   разработана   система
инструментов, обеспечивающих решение этих задач.
     В рамках  комплексной  автоматизации  бюджетного   процесса   для
реализации   бюджетирования,   ориентированного  на  результат,  будет
обеспечена автоматизированная поддержка:
     - мониторинга качества оказания бюджетных услуг;
     - мониторинга реализации бюджетных целевых программ;
     - мониторинга эффективности бюджетной сети;
     - комплексной оценки финансового положения и качества  управления
финансами области;
     - оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  первый
уровень  (инвентаризация  действующего законодательства с точки зрения
наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (не менее 50 процентов бюджетных расходов (без учета субвенций
на  исполнение  делегированных  полномочий)  имеют  стандарты качества
предоставления бюджетных услуг).
     На первом этапе осуществлены следующие виды работ:
     - проведение  инвентаризации  действующего  законодательства   на
предмет  наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых
бюджетных услуг;
     - установление   унифицированных   требований   к   структуре   и
содержанию стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
     - апробация  различных инструментов обратной связи с получателями
бюджетных услуг, анализ результатов этой апробации;
     - установление  требований  к системам информирования населения о
бюджетных услугах, организации обратной связи с получателями бюджетных
услуг, контроля качества предоставления бюджетных услуг.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - установление   порядка   мониторинга  качества  предоставляемых
бюджетных услуг населению области;
     - утверждение  стандартов качества предоставления бюджетных услуг
по видам социально значимых бюджетных  услуг  (культура,  образование,
здравоохранение, социальная политика);
     - установление порядка оценки  соответствия  качества  фактически
предоставляемых  бюджетных  услуг  утвержденным  стандартам и основных
требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со
стандартами качества предоставления бюджетных услуг;
     - опубликование  стандартов  качества  предоставления   бюджетных
услуг и результатов их мониторинга.
     Проведенные виды  работ  позволят  достичь  следующего   целевого
показателя  -  не  менее  50  процентов  бюджетных расходов (без учета
субвенций на исполнение  делегированных  полномочий)  имеют  стандарты
качества предоставления бюджетных услуг.
     
        Альтернативы и риски

     Поручение органам  исполнительной  власти  области самостоятельно
разрабатывать необходимые решения может привести к отсутствию единства
мнений  у  органов  исполнительной  власти,  что может стать серьезным
препятствием   при   выполнении   работ,   несмотря   на    осознанную
необходимость проведения реформ.
     Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но
при  условии  активного  включения в процесс разработки и согласования
промежуточных результатов органов исполнительной власти области.
     При выполнении  мероприятий,  касающихся прав и гарантий граждан,
всегда существуют риски принятия на федеральном уровне  норм,  которые
могут потребовать внесения корректировок в проводимую работу.
     Для минимизации данного риска планируется:
     - проводить  консультации  с федеральными органами исполнительной
власти, в чьи компетенции входит отраслевое регулирование;
     - участвовать в мероприятиях, организуемых этими органами.
     
     Мероприятие В3.    Формирование    среднесрочных   результативных
программ органов исполнительной власти области

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     В настоящее  время  институт  результативных  программ  в области
отсутствует.   Программная   деятельность   осуществляется    органами
государственной власти области в рамках областных целевых программ.
     Разработка областных  целевых  программ  осуществляется  органами
исполнительной   власти   на  основании  Закона  Тульской  области  от
23.09.1998 N 91-ЗТО "Об областных целевых  программах".  Данный  Закон
устанавливает   правовые   принципы,  экономические  условия,  порядок
формирования  и  реализации  областных  целевых  программ,   а   также
закладывает основные принципы и подходы к разработке целевых программ.
     За формирование перечня важнейших проблем, подлежащих программной
разработке,  и  представление  их в Тульскую областную Думу,  отвечает
администрация области.
     Инициаторами разработки   областной  программы  выступают  органы
государственной  власти  области  на  основе  утвержденного   Тульской
областной  Думой  перечня важнейших областных проблем (целевых задач),
подлежащих решению программно-целевым методом.
     Утвержденные в    настоящее    время    Положения    по   органам
исполнительной власти области обеспечивают связь  функций  и  задач  с
количественными    показателями   результата   их   реализации.   Так,
используемая  в  настоящее  время  оценка  количественных  результатов
исполнения  органами исполнительной власти области своих функций четко
привязана  к  используемым  статистическим  и  отраслевым  индикаторам
наблюдения.
     Необходимо констатировать,  что  в  области  отсутствуют   единые
подходы к формулированию целей,  задач,  функций, а также требований к
показателям результата  деятельности  органов  исполнительной  власти.
Такая   ситуация  способствует  тому,  что  невозможно  разработать  и
внедрить  единые  для   всех   подходы   к   планированию   и   оценке
результативности  деятельности органов исполнительной власти области и
оценке эффективности бюджетных расходов.
     Таким образом,    существующий   в   настоящее   время   механизм
количественной оценки результатов исполнения  органами  исполнительной
власти  области  функций  и задач,  в том числе заложенный в областных
целевых  программах,  уже  нельзя  считать  достаточным   для   оценки
результативности их деятельности и достижимости целевых показателей.

        Концепция изменений

     Вопрос совершенствования  подходов  к  планированию  деятельности
органов исполнительной  власти  области  следует  рассматривать  через
введение   института  результативных  программ.  Это  позволит  решить
следующие задачи:
     1) в  рамках  планирования  деятельности  органов  исполнительной
власти области будет присутствовать четкая  иерархия  целей,  задач  и
показателей  результатов  на  среднесрочную перспективу,  увязанных со
стратегическими направлениями развития области.  Планирование в рамках
результативных программ будет осуществляться как на очередной год, так
и среднесрочную перспективу;
     2) в целях оценки эффективности бюджетных расходов и прозрачности
вклада   каждого   органа   государственной   власти   в    достижение
стратегических  целей и задач области будет вестись анализ результатов
их деятельности как по итогам отчетного года,  так и  с  учетом  ранее
полученных результатов.
     Представляется целесообразным  внедрить   в   бюджетный   процесс
области  такие  инструменты  управления,  как  доклады о результатах и
основных направлениях деятельности администрации области,  формируемые
на основе докладов органов исполнительной власти области.
     Модель среднесрочного    планирования    деятельности     органов
исполнительной   власти   и  ее  финансового  обоснования  (см.  также
мероприятие В5) представлена в виде следующей схемы:

|———————|———————————————————————————————|—————————————————————————————————————————————————————————|
| ДРОНД | Цели, задачи, направления и   | Расходы органов исполнительной власти на среднесрочную  |
|       | результаты деятельности       | перспективу и ретроспективу, связанные с достигнутыми и |
|       | органов исполнительной власти | планируемыми к достижению результатами                  |
|———|———|—————————————||————————————————|———————————————————————||————————————————————————————————|
    |———|             ||———|                                    ||———|
     |——|—|———————————|————|————————————————————————|———————————|————|————————————————————————————————|
     | РП | Мероприятия органов исполнительной      | Расходы органов исполнительной власти на        |
     |    | власти в терминах программы (способы    | среднесрочную перспективу, связанные с          |
     |    | достижения поставленных целей в формате | планируемыми к достижению результатами в рамках |
     |    | действий)                               | выполнения программы (РП)                       |
     |——|—|————————————————|————————————————————————|————————————————|————————————————————————————————|
    |———|              |———|                                     |———|
|———|———————|——————————|—————————————————————————|———————————————|—————————————————————————————————————————————|
| Перечень  | Способы достижения задач и         | Расходы органов исполнительной власти на период до одного   |
| бюджетных | результатов органов исполнительной | года, связанные с оказанием бюджетных услуг и достижением   |
| услуг     | власти в терминах бюджетных услуг  | результатов, закрепленных за органами исполнительной власти |
|———|———————|——————————|—————————————————————————|———————————————|—————————————————————————————————————————————|
    |——|               |——|                                      |——|
|——————|—————————|————————|———————————————————————————|—————————————|———————————————————————————————————————————————|
| Задания по     | Способы достижения задач и         | Расходы на период до года, связанные с оказанием бюджетных  |
| предоставлению | результатов органов исполнительной | услуг и достижением результатов, закрепленных за органами   |
| услуг          | власти в терминах действий         | исполнительной власти (в разрезе поставщиков бюджетных      |
|                | поставщиков бюджетных услуг        | услуг)                                                      |
|————————————————|————————————————————————————————————|—————————————————————————————————————————————————————————————|

         Рисунок 2. Схема среднесрочного планирования деятельности
                       и ее финансового обоснования

     Пояснения к рисунку:
     ДРОНД -   доклад   о   результатах   и   основных    направлениях
деятельности;
     РП - результативная программа.
     Информационное наполнение  результативных программ в части набора
мероприятий и ожидаемых результатов должно быть связано с  положениями
перечня  бюджетных услуг и результатами оценки потребности в бюджетных
услугах (мероприятие В1).
     В результате    реализации   такого   подхода   функции   органов
исполнительной власти области будут анализироваться и корректироваться
в соответствии с бюджетными услугами и задачами,  которые закрепляются
за ними.
     Разработка и   внедрение   индикаторов   оценки  результативности
программных  расходов   позволят   ввести   механизмы   стимулирования
качественной  работы  органов  исполнительной власти области,  которые
будут направлены  на  повышение  ответственности  руководителей,  а  с
другой    стороны,    создадут   необходимую   базу   для   управления
финансированием  органов  исполнительной  власти  области  исходя   из
фактически достигнутых ими результатов.
     При разработке  индикаторов  оценки  результативности  необходимо
опираться на следующие подходы:
     - индикаторы целесообразно формулировать в отраслевом  разрезе  в
соответствии  со  структурой  перечня  бюджетных услуг,  что обеспечит
преемственность между показателями результативности целевых программ и
бюджетными услугами, а также облегчит анализ количественных данных;
     - методика расчета и анализа индикаторов  будет  базироваться  на
балльном принципе.
     Расчет баллов по каждому индикатору будет  проводиться  с  учетом
следующих факторов:
     - уровень полученного результата (сравнение планового значения  с
фактически достигнутым за анализируемый и сопоставимый периоды);
     - уровень расходов (оценка динамики расходов в сопоставимых ценах).

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень  (утверждение  порядка  разработки,  утверждения  и реализации
результативных  программ,  индикаторов   оценки   результативности   и
планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых органам
исполнительной власти и (или) главным распорядителям бюджетных средств
исходя из уровня достижения результатов).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (доля расходов,  формируемых в рамках результативных программ,
составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета субвенций
на исполнение делегированных полномочий).
     На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - оценка всех существующих функций и задач органов исполнительной
власти области,  определенных законодательством Российской Федерации и
регламентами, с точки зрения предоставляемых бюджетных услуг;
     - утверждение  нормативных  документов,  регулирующих  состав   и
порядок  формирования  требуемых количественных показателей для оценки
результатов  осуществления  функций  и  задач  органов  исполнительной
власти   области   для   всех   субъектов   бюджетного   планирования,
организующих предоставление бюджетных услуг населению;
     - утверждение   нормативных   документов,   регулирующих  порядок
проведения оценки результатов осуществления функций  и  задач  органов
исполнительной  власти области,  организующих предоставление бюджетных
услуг населению;
     - установление   порядка  разработки,  утверждения  и  реализации
результативных  программ,  индикаторов   оценки   результативности   и
планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых органам
исполнительной власти области и (или) главным  распорядителям  средств
бюджета области исходя из их уровня достижения результатов;
     - установление порядка  формирования  и  утверждения  докладов  о
результатах    и    основных    направлениях    деятельности   органов
исполнительной власти области.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - систематическая публикация в СМИ и сети "Интернет" информации о
результативных программах и результатах их исполнения;
     - оценка доли расходов  бюджета  области,  формируемых  в  рамках
результативных программ.
     Проведенные виды  работ  позволят  достичь  следующего   целевого
показателя  -  доля  расходов,  формируемых  в  рамках  результативных
программ, составляет не менее 50 процентов расходов бюджета (без учета
субвенций на исполнение делегированных полномочий).

        Альтернативы и риски

     Реализация данного  мероприятия Программы реформирования возможна
двумя альтернативными путями:
     1) внедрение  результативных программ в дополнение к существующим
областным целевым программам;
     2) замещение    областных    целевых   программ   результативными
программами органов исполнительной власти области.
     Первый путь  может  привести  к тому,  что будет существовать два
параллельных инструмента планирования и контроля,  каждый  из  которых
будет отличаться масштабом.
     Второй путь  является  более  трудоемким  и  потребует  изменения
законодательства области.
     
     Мероприятие В4.   Формирование  среднесрочных  областных  целевых
программ развития

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     В настоящее  время  в  области отсутствует институт среднесрочных
областных  целевых  программ  развития.  Связано  это   с   тем,   что
отсутствует формализованная и утвержденная стратегия развития области,
отсутствуют   механизмы   трансформации   стратегических   направлений
развития  области  в цели и задачи деятельности органов исполнительной
власти области.
     Определенные ключевые     направления     деятельности    органов
исполнительной власти области устанавливаются  в  ежегодных  посланиях
губернатора  области  Тульской  областной  Думе.  Реализация  ключевых
направлений  развития  области,  обозначенных  губернатором   области,
осуществляется через систему областных целевых программ.
     Таким образом,  можно констатировать,  что  существующая  система
стратегического   целеполагания  и  установления  ключевых  ориентиров
развития области на  среднесрочную  перспективу  требует  существенной
доработки  в  целях  перехода  на  бюджетирование,  ориентированное на
результат.

        Концепция изменений

     Областные целевые  программы  развития  должны  стать   связующим
звеном   между   формализованными   и   утвержденными  стратегическими
направлениями развития области и деятельностью органов  исполнительной
власти области на среднесрочную перспективу (см.  мероприятия В3, В5).
Для  успешной  реализации   этого   подхода   необходимо,   во-первых,
выработать   систему   стратегических   целей,   задач  и  показателей
результата  для  области,  а  во-вторых,  усовершенствовать  механизмы
формирования,  утверждения  и корректировки областных целевых программ
развития.
     Необходимо разработать  и внедрить инструменты,  которые позволят
проводить  оценку  фактически  достигнутых  органами  власти   области
результатов  в рамках результативных программ и докладов о результатах
и основных направлениях деятельности (см.  мероприятие В3), выявлять и
анализировать    причины   отклонений   фактических   результатов   от
запланированных,  оценивать вклад каждого органа исполнительной власти
области  в  достижение результата,  установленного в областных целевых
программах,  и сопоставлять фактически достигнутый уровень результатов
в   рамках  областных  целевых  программ  со  стратегическими  целями,
задачами и ожидаемыми результатами развития области в целом.
     Реализация такого  подхода позволит выстроить систему перехода от
стратегических  целей,  задач  и  ожидаемых  результатов  деятельности
области  в  целом к текущей деятельности органов исполнительной власти
области через формирование и  реализацию  областных  целевых  программ
развития  и  вытекающих  из  них  результативных программ и докладов о
результатах и основных  направлениях  деятельности  областных  органов
исполнительной   власти   области  (см.  мероприятие  В3).  Графически
предлагаемое решение представлено далее.

|————————————————————————————|——————————————————————————————————————————————|
| Стратегия развития области | Цели, задачи и ожидаемые результаты развития |
|                            | области в целом                              |
|———————|————————————————————|————————|—————————————————————————————————————|
   |————|                        |————|
|——|——|——————————————————————————|—————————————————|———————————————————————|
| ОЦП |  Ключевые направления, цели, задачи и      | Расходы на реализацию |
|     |  ожидаемые результаты деятельности органов | региональной целевой  |
|     |  исполнительной власти области             | программы развития    |
|——|——|—————————————————————————|——————————————————|———————————|———————————|
   |                       |————|                         |————|
|——|————|——————————————————|————————|—————————————————————|—————————————————————————|
| ДРОНД | Цели, задачи, направления | Расходы органа исполнительной власти области  |
|       | деятельности и результаты | на среднесрочную перспективу и ретроспективу, |
|       | каждого органа            | связанные с достигнутыми и планируемыми к     |
|       | исполнительной власти     | достижению результатами                       |
|       | области                   |                                               |
|——|————|—————————————|—————————————|—————————————————————————|—————————————————————|
   |             |————|                                  |————|
|——|————|————————|——————————————|————————————————————————|——————————————————————|
| РП    | Мероприятия органов   | Расходы органов исполнительной власти области |
|       | исполнительной власти | на среднесрочную перспективу, связанные с     |
|       | области в терминах    | планируемыми к достижению результатами в      |
|       | программы             | рамках выполнения программы (РП)              |
|———————|———————————————————————|———————————————————————————————————————————————|

         Рисунок 3. Схема перехода от стратегических целей и задач
           развития области к среднесрочным планам деятельности
                   органов исполнительной власти области

     Пояснения к рисунку:
     ДРОНД -   доклад   о   результатах   и   основных    направлениях
деятельности;
     ОЦП - областная целевая программа развития;
     РП - результативная программа.
     Отличие областных целевых  программ  развития  от  результативных
программ  будет  заключаться  в  том,  что областные целевые программы
будут предусматривать механизм  межведомственной  координации  для  ее
реализации.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  итогам  первого этапа - третий уровень
(утверждение требований к стратегическим целям,  тактическим задачам и
мероприятиям   областных   целевых   программ,   а  также  показателей
непосредственных и конечных результатов  областных  целевых  программ,
включающих   показатели  общественной  и  экономической  эффективности
реализации программ по утвержденной форме).
     Планируемое состояние  по  итогам  второго  этапа - пятый уровень
(соответствие фактических результатов достигнутых в  рамках  областных
целевых   программ   не   менее   70   процентов   от  запланированных
показателей).
     В рамках первого этапа будут выполнены следующие работы:
     - формализация  и  утверждение  стратегических  целей   и   задач
развития области, индикаторов результата и их целевых значений;
     - установление  порядка  разработки,  реализации  и   мониторинга
реализации  областных целевых программ,  а также закрепление процедуры
изменения (корректировки) или досрочного прекращения областной целевой
программы по результатам реализации;
     - установление требований  к  стратегическим  целям,  тактическим
задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателей
непосредственных и конечных результатов  областных  целевых  программ,
включающих   показатели  общественной  и  экономической  эффективности
реализации программ по утвержденной форме;
     - установление порядка оценки соответствия фактически достигнутых
в рамках реализации областных целевых  программ  результатов  плановым
значениям.
     В рамках второго этапа будут выполнены следующие работы:
     - публикация  в СМИ и сети "Интернет" областных целевых программ;
     - оценка соответствия фактически достигнутых в рамках  реализации
областных целевых программ результатов плановым значениям.
     По итогам второго этапа ожидается достичь показателя соответствия
фактически  достигнутых  результатов  в  рамках  реализации  областных
целевых программ запланированным не менее 70 процентов.

        Альтернативы и риски

     Альтернативой рассматриваемому   решению   является   отказ    от
формализации  и  утверждения стратегических целей и задач.  Риски этой
альтернативы заключаются в том,  что администрация  области  и  органы
исполнительной   власти  области  будут  продолжать  планировать  свою
деятельность без учета каких-либо стратегических направления  развития
области в целом.  В результате принимаемые ими решения будут актуальны
не более чем на среднесрочную перспективу,  а  это  может  привести  к
реализации   несбалансированной   бюджетной,   налоговой   и  долговой
политики,   ухудшению   качества   предоставляемых   бюджетных   услуг
населению,  отсутствию  поддержки развития ключевых отраслей экономики
области.
     
     Мероприятие В5.    Использование    среднесрочного    финансового
планирования

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Общие положения
     По состоянию  на  сегодня  инструменты среднесрочного финансового
планирования органами    государственной     власти     области     на
систематической основе не используются.
     Применяемые в настоящее время подходы  к  планированию  позволяют
говорить  о  том,  что  каждый  орган  исполнительной  власти  области
осуществляет  финансовое  планирование  в  рамках  разрабатываемых  им
целевых программ.  Законом Тульской области от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О
бюджетном процессе в Тульской области"  предусматривается  составление
перспективного финансового плана области.
     Перспективный финансовый план области ежегодно  корректируется  с
учетом показателей прогноза социально-экономического развития области,
а также фактического исполнения бюджета за прошедший год  по  доходам.
При  этом  плановый  период  сдвигается на один год вперед.  Также при
составлении  перспективного  финансового  плана   в   соответствии   с
положениями  постановления администрации области от 09.02.2006 N 82 "О
порядке ведения реестра  расходных  обязательств  Тульской  области  и
представления  органами  местного  самоуправления  реестров  расходных
обязательств муниципальных образований Тульской  области"  учитываются
данные реестра расходных обязательств Тульской области.
     Мероприятия по оценке и анализу причин отклонений утвержденных на
год доходов и расходов бюджета области и макроэкономических параметров
от фактических осуществляются департаментом финансов Тульской области.
     Анализ ситуации  за прошедшие три года показывает,  что основными
причинами отклонений были:
     - непредвиденные   отклонения  в  налоговых  поступлениях  (носят
существенный характер);
     - непредвиденные  отклонения  в  доходах от предпринимательской и
иной приносящей доходы деятельности (в результате завышенных  плановых
показателей объемов работ и услуг).
     Таким образом,  в  области  создана  необходимая  нормативная   и
частично   -   методическая  базы,  на  основании  которых  необходимо
сформировать   инструменты   бюджетирования,    ориентированного    на
результат.

        Концепция изменений

     Применяемые в настоящее время подходы к планированию деятельности
органов   исполнительной   власти   области,   а   также   финансовому
планированию  на  среднесрочную  перспективу,  не отвечают требованиям
бюджетирования,  ориентированного на результат. Систему среднесрочного
планирования,  включая финансовое планирование, необходимо перестроить
с учетом следующих требований:
     - необходимо  учитывать результаты оценки потребности в бюджетных
услугах  на  среднесрочную  перспективу   при   планировании   объемов
бюджетных услуг на соответствующий период (мероприятие В1);
     - необходимо учитывать доходные возможности бюджета области;
     - перспективный финансовый план должен быть увязан с показателями
реестра расходных обязательств области;
     - перспективный    финансовый   план   должен   основываться   на
потребностях в закупках для областных нужд.
     В рамках    увязывания   перспективного   финансового   плана   с
потребностями в размещении  заказа  на  поставку  товаров,  выполнение
работ,  оказание  услуг  для  областных  нужд  необходимо  реализовать
следующие меры:
     - выстроить  четкую  иерархию  закупочной системы,  которая будет
охватывать всех субъектов бюджетных закупок;
     - обеспечить  интеграцию системы управления закупками в бюджетный
процесс и процесс среднесрочного планирования;
     - обеспечить   взаимосвязь   между  потребностями  в  закупках  и
объемами предоставления бюджетных услуг;
     - расширить    временной   горизонт   планирования   закупок   на
среднесрочную перспективу;
     - обеспечить  дифференцированный  подход  к  формированию лотов и
размещению заказа.
     Реформирование инструментов  среднесрочного планирования позволит
осуществить   целостную   реализацию   стратегии   развития   области,
среднесрочного  плана  социально-экономического  развития  области,  а
также связать среднесрочное планирование  с  ежегодной  корректировкой
показателей   среднесрочного   финансового  плана  исходя  из  степени
достижения поставленных целей  и  существующих  ресурсных  ограничений
(скользящее планирование).
     Основной упор при проведении реформирования  планируется  сделать
на   увязывании   в  рамках  среднесрочного  финансового  планирования
следующих ключевых показателей: основных направлений развития области,
ожидаемых   количественных   и   качественных   результатов,   объемов
потребности в бюджетных услугах,  требуемых объемов  финансирования  и
ресурсного    обеспечения    для    предоставления   бюджетных   услуг
соответствующего объема и надлежащего качества.
     Намечаемые преобразования невозможно будет эффективно реализовать
без должной автоматизации.  Для этого планируется расширить функционал
системы   планирования   и  прогнозирования  бюджета,  который  должен
включать в себя:
     - ведение  перечня  стратегических  целей,  задач  и  мероприятий
области на среднесрочную перспективу с ежегодными корректировками;
     - формирование  и  утверждение  докладов о результатах и основных
направлениях деятельности;
     - разграничение   расходных   обязательств   с  ведением  реестра
расходных обязательств;
     - ведение  перечня  бюджетных услуг и контроль исполнения заданий
по предоставлению бюджетных услуг;
     - совершенствование механизма сметного планирования.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень  (утверждение методики формирования среднесрочного финансового
плана (с учетом положений об утверждении на очередной  финансовый  год
путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (отклонение параметров закона области  о  бюджете  области  на
очередной финансовый год от параметров,  утвержденных на среднесрочную
перспективу (не менее чем два года назад), не превышает 20 процентов).
     На первом этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - утверждение    методики    формирования     и     корректировки
среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на
очередной  финансовый  год   путем   корректировки   утвержденного   в
предыдущем финансовом году);
     - установление   порядка   учета    показателей    среднесрочного
финансового  плана  при подготовке закона области о бюджете области на
очередной финансовый год;
     - установление порядка проведения совместных торгов на размещение
заказов на поставку одноименных товаров (в рамках Федерального  закона
от  21.07.2005  N  94-ФЗ  "О  размещении  заказов на поставки товаров,
выполнение работ,  оказание услуг для государственных и  муниципальных
нужд");
     - утверждение нормативного документа области в  сфере  размещения
заказа на поставку товаров,  выполнение работ, оказание услуг для нужд
области,  который включает в том числе:  положение  о  формировании  и
исполнении сводного перечня государственных нужд области;  положение о
порядке санкционирования и финансирования  расходов  бюджета  области,
связанных  с  закупками  товаров,  работ  и  услуг  для  нужд области;
положение о порядке сбора статистической и иной областной отчетности в
сфере бюджетных закупок и оценке эффективности бюджетных закупок.
     Работы по данному  направлению  планируется  выполнять  в  тесной
взаимосвязи  с  работами  в  рамках мероприятий А1,  В1,  В2,  В3,  В6
настоящей Программы реформирования.
     На втором этапе будут осуществлены следующие виды работ:
     - публикация в СМИ и сети "Интернет"  среднесрочного  финансового
плана  и  показателей доходов,  расходов по основным статьям бюджетной
классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема
государственного  долга  Тульской  области  не менее чем на три года и
хода его исполнения;
     - оценка  отклонений  параметров закона области о бюджете области
на  очередной  финансовый   год   от   параметров,   утвержденных   на
среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад).
     В результате выполнения вышеуказанных работ будут заложены основы
для  среднесрочного  финансового планирования,  которое будет отвечать
требованиям бюджетирования,  ориентированного на результат, и позволит
более   качественно  осуществлять  планирование  доходов,  расходов  и
контроль за расходованием бюджетных средств.  В частности,  это  будет
выражаться  в том,  что отклонение параметров закона области о бюджете
области на очередной финансовый год  от  параметров,  утвержденных  на
среднесрочную  перспективу (не менее чем два года назад),  не превысит
20 процентов.

        Альтернативы и риски

     Одной из альтернатив предлагаемым изменениям  является  отказ  от
проведения   необходимых  преобразований  и  продолжение  планирования
финансовых   и   натуральных    показателей    деятельности    органов
исполнительной  власти  на  один  год  вперед.  В этом случае возможно
столкнуться со следующими рисками:
     - отсутствие четкой связи между стратегическими целями,  задачами
и ожидаемыми  результатами  развития  области  и  целями,  задачами  и
ожидаемыми  результатами  деятельности администрации области,  органов
исполнительной власти области, поставщиков бюджетных услуг;
     - отсутствие возможности прогнозировать развитие области на более
чем один год вперед и определять  бюджетную  и  налоговую  политику  в
области;
     - отсутствие  возможности  определить   эффективность   бюджетных
расходов в разрезе органов исполнительной власти области и поставщиков
бюджетных услуг,  а также вклад каждого органа  исполнительной  власти
области и поставщика бюджетных услуг в достижение стратегических целей
и задач, стоящих перед областью.
     Внедрение только   среднесрочного   финансового   плана  позволит
оценивать расходы  на  среднесрочную  перспективу,  однако  отсутствие
связи  с докладами о результатах и основных направлениях деятельности,
результативными программами и перечнем бюджетных услуг не  позволит  в
полной  мере  оценивать эффективность бюджетных расходов и планировать
деятельность органов исполнительной власти  области  на  период  более
года.

     Мероприятие В6. Формирование реестров расходных обязательств

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     Реестр расходных   обязательств    Тульской    области    ведется
департаментом  финансов  Тульской  области.  Порядок  его формирования
регламентируется постановлением администрации области от 09.02.2006  N
82  "О порядке ведения реестра расходных обязательств Тульской области
и представления органами местного  самоуправления  реестров  расходных
обязательств муниципальных образований Тульской области".
     С 2006 года реестр расходных обязательств  формируется  с  учетом
положений   приказа  Министерства  финансов  Российской  Федерации  от
27.04.2006  N  67н  "О  порядке   представления   реестров   расходных
обязательств   субъектов   Российской   Федерации  и  сводов  реестров
расходных обязательств муниципальных образований,  входящих  в  состав
субъекта Российской Федерации".
     В целях исключения двойных  подходов  к  структуре  и  содержанию
одного  и  того  же  документа  департамент  финансов Тульской области
планирует внести изменения в  форму  реестра  расходных  обязательств,
утвержденную  постановлением  администрации  области  N  82 "О порядке
ведения   реестра   расходных   обязательств   Тульской   области    и
представления  органами  местного  самоуправления  реестров  расходных
обязательств муниципальных образований Тульской области".  Планируемые
изменения   будут   направлены   на  гармонизацию  формы  документа  с
требованиями Минфина РФ.
     Существующие в  области  подходы  к составлению реестра расходных
обязательств не предусматривают инвентаризации расходных  обязательств
Тульской   области  с  точки  зрения  наличия  нормативного  правового
регулирования предусматриваемых в бюджете расходов.  Это ведет к тому,
что  при  составлении  реестра  расходных  обязательств не учитываются
расходы на предоставление бюджетных  услуг.  Вследствие  этого  реестр
расходных  обязательств  в  существующем  виде  не может быть напрямую
увязан с докладами о результатах и основных направлениях деятельности,
результативными программами и среднесрочным финансовым планом.
     
     Концепция изменений

     Переработка подходов    к    формированию    реестра    расходных
обязательств будет заключаться в том,  что в порядок  его  составления
будут  внесены  изменения,  определяющие  порядок учета финансирования
бюджетных услуг при  составлении  реестра  расходных  обязательств,  а
также предусмотреть механизм использования информации,  содержащейся в
нем при составлении докладов о  результатах  и  основных  направлениях
деятельности.
     Реализация обозначенных  изменений   позволит   связать   воедино
финансовое   планирование   и  планирование  показателей  деятельности
органов исполнительной власти области.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень  (утверждение  порядка  использования  (учета)  данных реестра
расходных обязательств Тульской  области  при  подготовке  докладов  о
результатах  и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного
планирования, перспективном финансовом плане).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (все  расходы  бюджета  области  и  муниципальных  образований
регулируются   нормативными   правовыми   актами  Тульской  области  и
муниципальных образований).
     На первом этапе будут выполнены следующие работы:
     - инвентаризация расходных обязательств области  с  точки  зрения
наличия   нормативного  правового  регулирования  предусматриваемых  в
бюджете области  расходов,  в  том  числе  по  расходам,  связанным  с
предоставлением бюджетных услуг;
     - установление    порядка    формирования    реестра    расходных
обязательств области;
     - установление   порядка    представления    реестра    расходных
обязательств муниципальных образований, входящих в состав области;
     - установление  порядка  использования  (учета)  данных   реестра
расходных   обязательств   области   при   подготовке   среднесрочного
финансового плана и о результатах и доклада об  основных  направлениях
деятельности органами исполнительной власти области.
     На втором этапе будут выполнены следующие работы:
     - публикация   в   СМИ   и   сети  "Интернет"  реестра  расходных
обязательств области и реестров расходных  обязательств  муниципальных
образований области;
     - оценка степени урегулирования расходов  нормативными  правовыми
актами области и муниципальных образований.
     По итогам реализации второго этапа  ожидается,  что  все  расходы
бюджета   области   и   бюджетов   муниципальных  образований  области
регулируются  нормативными  правовыми  актами  области  (муниципальных
образований).

        Альтернативы и риски

     Первой альтернативой    предлагаемым   изменениям   может   стать
формирование  реестра  расходных  обязательств  без   учета   реальной
потребности в бюджетных услугах,  путем индексации ранее произведенных
расходов.  Данный вариант несет в себе существенные риски, связанные с
недофинансированием   бюджетных   услуг,  и  как  следствие,  снижение
качества их предоставления.
     Второй альтернативой   является  формирование  реестра  расходных
обязательств  только  на   областном   уровне,   без   распространения
соответствующих   методик   на  муниципальный  уровень.  Риски  такого
варианта крайне негативны,  поскольку в этом случае  расходы  бюджетов
муниципальных  образований  не охватываются нормативно-правовой базой.
Следовательно,  муниципальные  образования  исключаются   из   полного
бюджетного цикла области.

                        3. Административная реформа

     Мероприятие С1.   Внедрение   процедур   открытого   конкурса  на
замещение должности  гражданской  службы  и   повышения   квалификации
гражданских служащих Тульской области

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - третий уровень.
     В настоящее время  в  сфере  государственной  гражданской  службы
Тульской  области  применяются  следующие базовые нормативные правовые
акты:
     федеральные:
     - Федеральный закон от  27.07.2004  N  79-ФЗ  "О  государственной
гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ);
     - Указ Президента Российской Федерации от  01.02.2005  N  112  "О
конкурсе  на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы Российской Федерации";
     областные:
     - Закон   Тульской   области   от   31.10.2005   N   623-ЗТО   "О
государственной  гражданской службе Тульской области" (далее - Закон N
623-ЗТО);
     - постановление администрации Тульской области от 26.01.2006 N 52
"О   конкурсной   комиссии   на    замещение    вакантной    должности
государственной   гражданской   службы   Тульской  области  в  органах
исполнительной власти,  подразделениях аппарата администрации Тульской
области".

     Оценка основных  требований к отдельным направлениям и должностям
государственной гражданской службы

     Квалификационные требования    к    должностям    государственной
гражданской службы установлены Законом N 79-ФЗ, а также Законом N 623-
ЗТО.
     В дополнение к вышеназванным законам развернутые квалификационные
требования к  профессиональным  знаниям  и  навыкам,  необходимым  для
исполнения   должностных  обязанностей  государственными  гражданскими
служащими  органов  исполнительной  власти  области  и   подразделений
аппарата    администрации    области    содержатся   в   постановлении
администрации  области  от  20.02.2006  N   93   "О   квалификационных
требованиях  к  профессиональным  знаниям  и навыкам,  необходимым для
исполнения  должностных  обязанностей  государственными   гражданскими
служащими  органов  исполнительной  власти  и  подразделений  аппарата
администрации Тульской области".
     Таким образом,  сегодня  в  области  применяются как прямые нормы
законодательства  Российской   Федерации   в   сфере   государственной
гражданской службы,  так и областные нормы, устанавливающие требования
к должностям государственной гражданской службы.

     Выявление основных  сфер   деятельности   гражданских   служащих,
требующих применения мер по повышению квалификации

     При планировании    мероприятий    по    повышению   квалификации
гражданских служащих администрация области руководствуется положениями
статьи  62  Закона N 79-ФЗ.  Положения Закона N 623-ЗТО конкретизируют
порядок повышения квалификации гражданских служащих в области.
     Администрация области,    направляя   гражданских   служащих   на
обучение,  предоставляет  им  соответствующие  льготы  и  компенсации,
которые установлены постановлением губернатора области от 20.08.1999 N
312 "О порядке оплаты обучения служащих исполнительных органов  власти
Тульской области в высших учебных заведениях".
     Гражданским служащим,   обучающимся   в    Российской    Академии
государственной    службы   (РАГС),   предоставляются   дополнительные
социальные гарантии в соответствии с распоряжением губернатора области
от  22.05.2000  N  420-р  "О  некоторых социальных условиях обучения в
РАГС":  выплата суточных по нормам,  установленным для командировочных
расходов и расходов на проезд к месту учебы и обратно.
     Гражданским служащим,  направленным в  установленном  порядке  на
обучение  с  получением  второго высшего профессионального образования
(для самостоятельно поступивших -  по  решению  губернатора  области),
предоставляются  дополнительные учебные отпуска с сохранением среднего
заработка   для   прохождения   промежуточных    аттестаций,    защиты
квалификационной  работы  и сдачи итоговых государственных экзаменов в
соответствии с постановлением  губернатора  области  от  09.03.2006  N
19-пг  "О  порядке  и  условиях  предоставления дополнительных учебных
отпусков государственным гражданским служащим  органов  исполнительной
власти  и  подразделений  аппарата  администрации Тульской области при
получении второго высшего профессионального образования".

     Утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения при
повышении квалификации    государственных    служащих   на   очередной
финансовый год

     При формировании Плана подготовки на очередной год определяется
потребность в обучении гражданских служащих по различным видам и 
направлениям обучения, которая ежегодно изучается путем опросов органов 
исполнительной власти области и подразделений аппарата администрации 
области.
     Наиболее приоритетные    направления    повышения    квалификации
устанавливаются   ежегодными   постановлениями   администрации    либо
губернатора области.

        Концепция изменений

     Несмотря на  прогресс  в  сфере  формирования  системы  повышения
квалификации   и   переобучения    гражданских    служащих    области,
администрация  области  ставит  перед  собой цель совершенствования по
следующим направлениям:
     - дальнейшее  омоложение и повышение профессионализма гражданских
служащих;
     - оценка  и оптимизация функций структурных подразделений органов
государственной власти;
     - совершенствование системы мотивации государственных служащих.
     В рамках первого этапа планируется обеспечить дальнейшее снижение
среднего  возраста  государственных  служащих  области.  Сегодня  этот
показатель составляет 44 года для аппарата администрации области.  Это
тесно    увязывается    с   необходимостью   привлечения   молодых   и
высокопрофессиональных специалистов на вакантные должности гражданской
службы.
     По второму направлению планируется осуществить  ряд  мероприятий,
направленных  на  выделение основных и обеспечивающих функций аппарата
администрации. Их выделение позволит не только более точно сопоставить
функции  и  исполняющих  их  людей,  но  и  наметить  пути оптимизации
численности  и  функциональной  нагрузки.  По  отношению  к  тем,  кто
полностью  занят в обеспечивающей деятельности,  будет рассматриваться
вопрос  о  целесообразности  их  сохранения  в  статусе   гражданского
служащего  и  передачи  их функций на внешнее исполнение (аутсорсинг).
Для  этого  планируется  разработать  критерии  выделения  основных  и
обеспечивающих  функций  и механизм передачи обеспечивающих функций на
внешнее исполнение (аутсорсинг).
     Предполагается усовершенствовать  систему  мотивации  гражданских
служащих органов исполнительной власти области.  Для этого потребуется
разработать    критерии   оценки   результативности   работы   органов
исполнительной власти области и конкретных служащих,  а также  увязать
их с системой мотивации гражданских служащих. Это позволит более полно
внедрить механизмы бюджетирования,  ориентированного на  результат,  в
повседневную  деятельность  органов исполнительной власти области (см.
мероприятия группы В).
     Проведение изменений по вышеуказанным направлениям позволит выйти
на новый уровень качества гражданских служащих,  что в конечном  итоге
позволит улучшить качество бюджетных услуг.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого этапа - четвертый
уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" перечня вакансий,  условий
проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов
изучения  при  повышении  квалификации  государственных  служащих   на
очередной финансовый год).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (организация курсов повышения квалификации не реже,  чем раз в
три года, не менее чем для 50 процентов работников).
     На первом этапе будут выполнены следующие виды работ:
     - публикация  в  СМИ  и  сети  "Интернет"  перечня  вакансий   на
замещение должностей гражданской службы,  условий проведения конкурсов
и их результатов;
     - утверждение   механизма  выделения  основных  и  обеспечивающих
функций   органов   исполнительной   власти   области,    методических
рекомендаций  по  выведению  основных и обеспечивающих функций органов
исполнительной власти области на осуществление внешними  исполнителями
(аутсорсинг);
     - систематическое опубликование в СМИ и сети  "Интернет"  перечня
направлений   и   предметов   изучения   при   повышении  квалификации
гражданских служащих на очередной финансовый год.
     Кроме этого,   будет   осуществляться   мониторинг   актуальности
требований к должностям гражданской службы и при  необходимости  будет
вноситься   соответствующие   изменения  и  дополнения  в  нормативные
правовые акты,  действующие в области и регулирующие вопросы  в  сфере
гражданской службы области.
     На втором этапе планируются:
     - утверждение  методических рекомендаций по мотивации гражданских
служащих области,  увязанной с достижением  результатов  (совместно  с
мероприятиями В1, В2, В3, В4, В5);
     - организация   проведения    курсов    повышения    квалификации
гражданских служащих области не реже чем раз в три года,  не менее чем
для 50 процентов работников.
     В результате    реализации   намеченных   мероприятий   ожидаются
следующие результаты:
     - возрастет качество предоставляемых населению бюджетных услуг;
     - будут упорядочены основные и  вспомогательные  функции  органов
исполнительной власти области;
     - будут созданы предпосылки для  дальнейшего  развития  кадрового
потенциала области.

     Альтернативы и риски

     Альтернативой является сохранение ряда должностей, для которых не
применяется процедура конкурсного набора сотрудников.  В ряде  случаев
это   целесообразно   для   формирования   более  эффективных  рабочих
коллективов.  Решение  о  сохранении  должностей   будет   приниматься
индивидуально  по  итогам  детального  анализа функций и обязанностей,
свойственных для должности.
     Основные риски     заключены     в     правильном     определении
квалификационных  требований   на   вакантную   должность,   завышение
требований может иметь негативные последствия,  связанные с чрезмерным
затягиванием  сроков  набора  сотрудников   и   дефицитом   кадров   в
учреждениях.   Занижение   требований   приведет  к  низкой  стартовой
квалификации сотрудников и снижению качества предоставляемых бюджетных
услуг.

           4. Реформирование государственного сектора экономики

     Мероприятие D1.    Повышение   уровня   платежей   населения   за
жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки
наименее обеспеченных слоев населения

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     В связи с постепенным переходом к 100-роцентному уровню  платежей
населения  расходы  местных  бюджетов  на покрытие убытков предприятий
жилищно-коммунального хозяйства в период 2003 - 2005 годов  постепенно
снижались,  увеличивались  расходы  на  благоустройство  и капитальный
ремонт жилищного фонда и коммунальных объектов.  Так,  в 2003 году  на
покрытие   убытков  было  направлено  84,8  процента  от  расходов  на
жилищнокоммунальное хозяйство,  в 2004 году - 62,6  процента,  в  2005
году   -   27   процентов.   На   финансирование   объектов   внешнего
благоустройства в 2003 году было направлено 11,1 процента от  расходов
на  поддержку  жилищно-коммунального  хозяйства,  в  2004  году - 13,8
процента,  в  2005  году  -  27,7  процента.  Расходы  на   проведение
капитальных работ в 2003 году составляли 7,9 процента, а в 2005 году -
33,6 процента от расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.
     В структуре   предприятий,   оказывающих   услуги   населению   в
жилищнокоммунальном  хозяйстве,  предприятия  негосударственной  формы
собственности составляют 17 процентов.
     Постановлением администрации  области  от  25.01.2005  N  51  "Об
утверждении  положения  о  предоставлении гражданам субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг в Тульской области" утверждено положение  о
предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг
в области.  Утвержденным положением оговорен порядок  перечисления  из
бюджета области субвенций муниципальным образованиям области.
     С 01.10.2005  в  области  осуществлен   постепенный   переход   к
перечислению   субсидий  на  оплату  жилья  и  коммунальных  услуг  на
персонифицированные счета граждан,  а с 01.01.2006  все  муниципальные
образования  области  перешли  к  перечислению  населению  субсидий на
оплату жилищно-коммунальных услуг на персонифицированные счета.
     Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2004 N
441 "О федеральных стандартах оплаты  жилья  и  коммунальных  услуг  и
порядке  возмещения  расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год"
установлен   федеральный   стандарт   максимально   допустимой    доли
собственных  расходов  граждан  на оплату жилья и коммунальных услуг в
совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.
     В соответствии    с    указанным   постановлением   Правительства
Российской  Федерации  органы  местного  самоуправления  области   при
установлении  тарифов  на  2005  и  2006  годы для населения применяли
федеральный стандарт уровня платежей граждан  за  жилищно-коммунальные
услуги - 100 процентов.
     Установленный муниципальными  образованиями  уровень   возмещения
населением  затрат  по предоставленным жилищно-коммунальным услугам (в
среднем по области) составил: в 2003 году - 84,8 процента, в 2004 году
-  92,5  процента,  в  2005  году  - 97,7 процента,  в 2006 году - 100
процентов (план).
     Фактический уровень     возмещения     населением    затрат    по
предоставленным жилищно-коммунальным услугам (в  среднем  по  области)
составил:  в 2003 году - 66,3 процента, в 2004 году - 64,1 процента, в
2005 году - 76,3 процента.
     В 2003  - 2004 годах предоставленные субсидии населению на оплату
жилья  и  коммунальных   услуг   организациями   жилищно-коммунального
хозяйства не возмещались из бюджетов муниципальных образований области
в полном объеме.  В 2005 - 2006 годах за счет субвенций, выделяемых из
бюджета области,  в полном объеме оплачены начисленные субсидии, кроме
того,  в указанный период бюджеты  муниципальных  образований  области
осуществляли  погашение  кредиторской  задолженности,  сложившейся  по
состоянию 01.01.2005.
     Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N
761  "О  предоставлении  субсидий  на  оплату   жилого   помещения   и
коммунальных   услуг"  рекомендовано  органам  государственной  власти
субъектов  Российской  Федерации   установить   областные   стандарты,
используемые для расчета субсидий.
     В настоящее время принят Закон Тульской области от  30.09.2006  N
739-ЗТО   "О   региональных   стандартах  нормативной  площади  жилого
помещения, используемой для расчета субсидий и оказания мер социальной
поддержки  гражданам  на оплату жилого помещения и коммунальных услуг,
стоимости жилищно-коммунальных услуг  и  максимально  допустимой  доли
расходов  граждан  на  оплату  жилого помещения и коммунальных услуг в
совокупном доходе семьи".

        Концепция изменений

     Учитывая, что основной задачей государства является  формирование
психологии  ответственного  собственника объекта недвижимости - жилья,
необходимо в кратчайшие сроки  перейти  как  минимум  к  95-процентной
фактической оплате населением коммунальных услуг и издержек, связанных
с эксплуатацией жилых помещений.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень     (утверждение     возможности    использования    субвенций
муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на
другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень  (средний  по  области фактический уровень платежей граждан за
предоставленные жилищно-коммунальные услуги  составляет  не  менее  95
процентов).
     На первом  этапе  будут  выполнены  следующие   виды   работ:
     - утверждение методики предоставления субвенций муниципальным
образованиям области на выполнение государственных полномочий по 
предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных 
услуг исходя из 100-процентного уровня платежей граждан;
     - установление  порядка  использования  субвенций  муниципальными
образованиями области в случае экономии полученных субвенций на другие
направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
     На втором этапе будут выполнены следующие виды работ:
     - публикация  в СМИ и сети "Интернет" установленного фактического
уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги
по каждому муниципальному образованию области;
     - оценка  среднего  по  области,  а  также  среднего  в   разрезе
муниципальных образований области фактического уровня платежей граждан
за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.
     Результатом реализации   заявленных   мероприятий   должен  стать
следующий целевой показатель - средний по области фактический  уровень
платежей   граждан   за  предоставленные  жилищно-коммунальные  услуги
составит не менее 95 процентов.

        Альтернативы и риски

     Наличие в области значительного  числа  малообеспеченных  граждан
может не позволить в короткие сроки довести фактический уровень оплаты
жилищно-коммунальных услуг до 95 процентов.
     Проводимые реформы  могут,  с  одной  стороны,  быть заторможены,
поскольку связаны  с  возможным  ростом  социальной  напряженности,  с
другой    стороны,    установление    100-процентной    оплаты   услуг
жилищнокоммунального  хозяйства  является  вынужденным   шагом   из-за
отсутствия  средств  на  дальнейшее субсидирование убытков предприятий
жилищнокоммунального хозяйства.

                  5. Совершенствование системы инвестиций

     Мероприятие Е1.  Мониторинг реализации  инвестиционных  проектов,
реализуемых за счет средств бюджета области

        Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     В настоящее время администрация области  участвует  в  реализации
коммерческих    инвестиционных    проектов,   включая   смешанные,   и
социальноинфраструктурных.
     Коммерческие инвестиционные  проекты  направлены  на  создание  и
развитие объектов экономической направленности.  Реализуются полностью
за  счет  средств  частного  инвестора  либо  при  частичной поддержке
области (смешанные проекты).
     Социально-инфраструктурные проекты  направлены на реконструкцию и
развитие  объектов  социальной  и  инженерной  инфраструктуры:  жилья,
образовательных   учреждений,   объектов  здравоохранения,  инженерных
коммуникаций и дорог.  Данные проекты полностью финансируются за  счет
средств бюджета области.
     Инвестиционная деятельность и поддержка реализации инвестиционных
проектов  регулируются  положениями  Законом  области  от 10.04.1997 N
46-ЗТО "О государственной  поддержке  инвестиционной  деятельности  на
территории Тульской области".
     Кроме этого, данный документ устанавливает нормы о предоставлении
участникам    инвестиционной    деятельности    налоговых    льгот   и
государственных гарантий.
     Отбор коммерческих   инвестиционных  проектов,  для  включения  в
коммерческую часть областной инвестиционной программы,  осуществляется
на   конкурсной   основе  (Закон  от  10.04.1997  N  46-ЗТО).  Порядок
проведения таких конкурсов регулируется  постановлением  администрации
области  от  28.03.2003  N  163  "Об  утверждении  порядка  проведения
конкурсов инвестиционных проектов и оказания государственной поддержки
за счет средств бюджета Тульской области".
     Мониторинг коммерческих  инвестиционных  проектов  осуществляется
департаментом  внешних  экономических  связей  и  инвестиций  Тульской
области путем контроля соблюдения  инвестором  заявленных  показателей
объемов   и   сроков   осуществления   инвестиций.   Для   обеспечения
информированности  органов  исполнительной  власти  области   о   ходе
реализации  коммерческих  инвестиционных  проектов в области создается
информационная система,  которая должна позволить отслеживать в режиме
реального   времени   состояние   каждого   инвестиционного   проекта,
реализуемого за счет средств консолидированного бюджета области.
     Мониторинг реализации     социально-инфраструктурных     проектов
осуществляется  департаментом  строительства  Тульской   области.   На
основании  результатов  мониторинга,  а  также  с  учетом  года начала
строительства,  проектной  мощности  объекта  строительства,   сметной
стоимости,  ожидаемых  объемов  освоения  финансовых  средств на конец
текущего  финансового  года  им  совместно  с  департаментом  финансов
Тульской области определяется потребность в финансировании проектов на
очередной год.

     Оценка бюджетной  и   социальной   эффективности   инвестиционных
проектов

     Требования к   оценке   бюджетной   и   социальной  эффективности
коммерческих инвестиционных проектов,  предлагаемых  к  реализации  за
счет средств бюджета области, содержатся в постановлении администрации
Тульской  области  от  28.03.2003  N  163  "Об   утверждении   порядка
проведения    конкурсов    инвестиционных    проектов    и    оказания
государственной поддержки за счет средств бюджета Тульской области".
     Используемая система  оценки бюджетной и социальной эффективности
смешанных инвестиционных проектов,  предлагаемых к реализации за  счет
средств  бюджета  области,  позволяет  проводить  объективную оценку и
отбор действительно актуальных для области проектов.

     Оценка бюджетной        и        социальной         эффективности
социально-инфраструктурных инвестиционных проектов

     В настоящее   время  по  отношению  к  социальным  инвестиционным
проектам проводится только  оценка  их  социальной  эффективности.  За
определение   социальной  эффективности  таких  проектов  отвечают  их
инициаторы - органы исполнительной власти области.  В основу  расчетов
положены  федеральные  нормативно-правовые акты,  регулирующие вопросы
обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.