Закон Тульской области от 03.11.2006 № 751-ЗТО

     Существующие в  области  подходы  к оценке бюджетной и социальной
эффективности,  содействию   реализации   и   мониторингу   реализации
инвестиционных  проектов  за  счет  средств  бюджета области не лишены
следующих существенных недостатков:
     - отсутствует  развернутая  система  критериев оценки бюджетной и
социальной эффективности,  которая позволяла  бы  определять  реальный
эффект  от  выполнения  проектов  на  среднесрочную перспективу,  а не
только прогнозировать рост доходов бюджета и населения;
     - отбор  инвестиционных  проектов для реализации в явной форме не
увязан с системой стратегических целей и задач области, среднесрочными
целями  и задачами деятельности органов исполнительной власти области,
устанавливаемыми  в  рамках  докладов   о   результатах   и   основных
направлениях деятельности и ведомственных целевых программ;
     - при   определении    потребности    в    объектах    социальной
инфраструктуры   не   учитываются  реальные  потребности  населения  в
бюджетных услугах.

        Концепция изменений

     При проведении преобразований в данной сфере необходимо  исходить
из  того,  что  система  инвестиций  является  одним  из  инструментов
повышения качества жизни  населения  и  способом  достижения  целей  и
задач,   поставленных  перед  губернатором  области  и  руководителями
органов исполнительной власти  области.  В  этой  связи  целесообразно
реализовать следующие направления реформирования:
     - разработка   и   утверждение   методических   рекомендаций   по
определению   бюджетной   и  социальной  эффективности  инвестиционных
проектов,  предлагаемых  к  реализации  на  территории   области   вне
зависимости от источника финансирования;
     - разработка и утверждение  методических  рекомендаций  по  учету
расходов на реализацию инвестиционных проектов при составлении проекта
среднесрочного  финансового  плана  и  проекта  бюджета  на  очередной
финансовый год (совместно с мероприятием В5);
     - разработка  и  утверждение  системы  критериев,  удовлетворение
которым  является  основанием для досрочного прекращения (переработки)
реализации инвестиционных проектов;
     - разработка  механизмов  по  увязыванию инвестиционной программы
Тульской   области   с   докладами   об   ожидаемых   результатах    и
результативными программами (мероприятия В3 и В5).
     Для совершенствования     механизмов     оценки     эффективности
инвестиционных проектов необходимо дополнить перечень критериев оценки
и   отбора   инвестиционных   проектов    требованиями    по    оценке
эксплуатационных расходов (см. мероприятие Е2).
     Для оценки  эффективности  инвестиций   в   объекты   социального
назначения    и    инфраструктуры   следует   осуществить   разработку
соответствующего порядка.  Данный порядок  будет  увязан  с  работами,
реализуемыми   в  рамках  мероприятия  Н2.  Порядком  будет  закреплен
инвестиционный  цикл:  от  формирования  перечня  объектов  и   выбора
приоритетных   направлений   финансирования   до   ввода   объекта   в
эксплуатацию.  Кроме того,  данный порядок  будет  содержать  критерии
отбора  и  оценки  инфраструктурных проектов:  требования к содержанию
проектно-сметной  документации,  требования  к  величине  и  структуре
эксплуатационных  расходов  и  пр.  При  этом в рамках инвестиционного
цикла должен предусматриваться механизм выделения средств, необходимых
для поддержания в рабочем состоянии эксплуатируемых объектов.
     При разработке комплексной системы оценки бюджетной и  социальной
эффективности    инвестиционных    проектов    предполагается   ввести
многокритериальную систему оценки:
     - оценка непосредственного результата;
     - оценка долгосрочного эффекта;
     - оценка мультипликативного эффекта.
     В показатели   непосредственного   результата   будут    включены
индикаторы,   которые  напрямую  характеризуют  эффект  от  реализации
инвестиционных проектов.
     Система показателей  долгосрочного  эффекта  должна  представлять
собой совокупность индикаторов,  характеризующих системные улучшения в
экономическом  и социальном устройстве области в результате реализации
инвестиционного проекта.  Можно  будет  определять,  как  повлияет  на
снижение  смертности,  повышение рождаемости и продолжительности жизни
решение о реализации того или  иного  коммерческого  либо  социального
проекта.
     Мультипликативный эффект позволит определить,  в  какой  мере  на
всех  этапах  реализации  инвестиционных  проектов будут задействованы
предприятия,  расположенные на территории области.  В последующем  эта
информация   позволит   определить   такие  показатели,  как:  прирост
заработной платы работников предприятий смежных  отраслей,  увеличение
налоговых  поступлений  бюджета от предприятий смежных отраслей,  рост
занятости населения.

        Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень   (утверждение   порядка   оценки   бюджетной   и   социальной
эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго этапа - четвертый
уровень (публикация в СМИ и сети "Интернет" отчетов о реализованных за
последний   отчетный   год  инвестиционных  проектах,  включая  оценку
бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов).
     На первом   этапе   будут   выполнены  следующие  виды  работ:
     - разработка и формализация требований к показателям бюджетной и
социальной эффективности, позволяющим просчитывать долгосрочный эффект
от реализации инвестиционный проектов;
     - установление    порядка    оценки    бюджетной   и   социальной
эффективности  с  учетом  показателей  эксплуатационных  расходов  для
коммерческих и социальных инвестиционных проектов;
     - установление  порядка  оценки  мультипликативного  эффекта  для
инвестиционных проектов;
     - осуществление  работы  по   оценке   бюджетной   и   социальной
эффективности    инвестиционных    проектов    с   применением   новых
инструментов.
     По итогам  реализации  первого этапа в области будет сформирована
система   реализации   инвестиционных   проектов,   которая   отвечает
требованиям управления по результатам.
     На втором этапе будет продолжена работа  по  оценке  бюджетной  и
социальной  эффективности  инвестиционных проектов с применением новых
инструментов, а также выполнены следующие работы:
     - установление системы критериев, удовлетворение которым является
основанием  для  досрочного   прекращения   (переработки)   реализации
инвестиционных проектов;
     - установление  порядка  прекращения  реализации   инвестиционных
проектов,  которые  удовлетворяют критериям для досрочного прекращения
финансирования расходов;
     - систематическая  публикация  в  СМИ и сети "Интернет" отчетов о
реализованных  за  последний  отчетный  год  инвестиционных  проектах,
включая  оценку  бюджетной  и  социальной  эффективности по каждому из
проектов.

     Альтернативы и риски

     Допустимо привлекать к выполнению работ сторонние организации, но
при условии активного включения в процесс  разработки  и  согласования
промежуточных результатов органов исполнительной власти области.
     Оставление ситуации без изменений является одной  из  альтернатив
изменениям, однако это не позволит добиться следующих результатов:
     - осуществлять  мониторинг  за  ходом  реализации  инвестиционных
проектов,  определять результативность расходования бюджетных средств,
выделяемых на реализацию инвестиционных проектов;
     - оценивать  бюджетную  и социальную эффективность инвестиционных
проектов,   а   значит    определять    целесообразность    реализации
инвестиционных  проектов в увязке со стратегическими целями и задачами
развития области.
     Привлечение сторонних  организаций  к  мониторингу инвестиционных
проектов снижает риски,  характерные  для  предлагаемого  варианта,  а
именно:  снижается  трудоемкость  процесса инвестиционного управления.
Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление  мониторинга,
риск  достоверности  получаемой информации,  риск несоблюдения условий
договора сторонней организацией.
     С учетом  текущего  состояния  кадровых,  технологических  и иных
ресурсов органов исполнительной власти области  риски  альтернативного
варианта представляются более высокими, чем риски основного варианта.
     
     Мероприятие Е2.  Совершенствование  процедуры  принятия   решений
обосуществлении новых инвестиционных проектов

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     В области  разработаны  и  утверждены  методические  указания  по
созданию   промышленных   округов   на   территории   области.  Данные
методические   указания   содержат   следующие    важные    положения,
направленные  на  упорядочивание  развития  области  путем привлечения
инвестиций:
     - классификация типов промышленных округов;
     - порядок предоставления  и  рассмотрения  заявок  на  размещение
промышленного округа;
     - рекомендации органам  местного  самоуправления  по  организации
работы по созданию промышленных округов;
     - организация работы по созданию промышленных округов  в  органах
исполнительной власти области.
     В целях  повышения  эффективности  процедур  принятия  решений  о
реализации   новых   инвестиционных  проектов  администрацией  области
разрабатываются проекты нормативных актов, предусматривающие:
     - упрощение  процедуры согласования проектно-сметной документации
по инвестиционным проектам на территории области;
     - создание консультативного совета по инвестиционной политике при
губернаторе области.
     Документы предусматривают  существенные новации в части упрощения
процедур   согласования   инвестиционных    проектов    и    получения
разрешительной  и  проектно-сметной  документации  по принципу "одного
окна".
     Создание Консультативного  совета  по инвестиционной политике при
губернаторе области является результатом работы администрации  области
по  повышению  прозрачности деятельности органов исполнительной власти
области в  сфере  реализации  инвестиционных  проектов  на  территории
области,  а  также  повышению  результативности  коммерческих проектов
путем вовлечения представителей крупного бизнеса в  систему  отбора  и
мониторинга коммерческих инвестиционных проектов.
     На Консультативный совет возлагаются следующие задачи:
     - анализ применения нормативной правовой базы и экспертная оценка
проектов документов,  регламентирующих инвестиционную  деятельность  в
области;
     - анализ хода выполнения инвестиционных проектов,  осуществляемых
на территории области;
     - осуществление информационного обмена по вопросам инвестиционной
деятельности;
     - выработка    рекомендаций    по     повышению     эффективности
инвестиционной деятельности в области;
     - выработка предложений по привлечению  инвестиций  на  важнейшие
социальные объекты области;
     - участие  в  подготовке  и  проведении  конференций,  совещаний,
семинаров и иных мероприятий по проблемам инвестиционной политики.

     Концепция изменений

     Сложившаяся в области система планирования инвестиций, оценки и
отбора инвестиционных  проектов для реализации за счет средств бюджета
области  не  в  полной  мере  отвечает   требованиям   бюджетирования,
ориентированного на результат (см.  текст мероприятия Е1). Планируемые
новации в части формирования системы "одного окна" и  введения  такого
органа,   как   Консультативный   совет   по  инвестиционной  политике
направлены,  скорее, на улучшение процедурных моментов, в то время как
в   рамках   перехода  на  управление  по  результатам  представляется
необходимым  скорректировать  сами  подходы  к  принятию  решений   об
осуществлении новых инвестиционных проектов.
     Расходы на   реализацию   инвестиционной   программы   необходимо
увязывать   с  бюджетными  услугами,  целями,  задачами  и  ожидаемыми
результатами деятельности органов  исполнительной  власти  области.  В
этой  связи  целесообразно  дополнить  процедуру  принятия  решений  о
реализации новых инвестиционных проектов  этапами,  на  которых  будут
проводиться:
     - комплексная оценка  эффективности  инвестиционных  проектов;
     - оценка соответствия эффекта от реализации инвестиционных
проектов ожидаемым  результатам  деятельности  органов  исполнительной
власти  области,  закрепленным  в  докладах  о  результатах и основных
направлениях деятельности и результативных программах (мероприятия  В3
и В5);
     - трансформация ожидаемых расходов бюджета области на  реализацию
инвестиционных  проектов  и  прогнозируемых доходов от их реализации в
показатели среднесрочного финансового плана.
     В этой  связи  целесообразно разработать комплексные методические
рекомендации по оценке и отбору инвестиционных проектов.
     В процедуру  принятия  решений  о реализации новых инвестиционных
проектов  целесообразно  внедрить  оценку  эксплуатационных   расходов
будущих   периодов.   При   этом  будет  проведена  работа  по  оценке
целесообразности   выделения   самостоятельных   методик   по   оценке
эксплуатационных расходов для различных видов инвестиционных проектов.
В  рамках  данного  механизма  предполагается  разработать  порядок  и
критерии   принятия   решения   по   осуществлению   бюджетом  области
софинансирования подготовки и строительства  площадок  для  реализации
жилищных программ.

     Планируемые мероприятия  и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень (утверждение   запрета   для  инициации  новых  инвестиционных
проектов в случае,  если  эксплуатационные  расходы  будущих  периодов
превышают финансовый эффект от их реализации).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -  третий
уровень   (утверждение   порядка   включения   в  бюджет  расходов  на
осуществление новых инвестиционных проектов с учетом  эксплуатационных
расходов будущих периодов).
     На первом этапе планируется выполнить следующие работы:
     - установление   изменений   в   процедурах  принятия  решений  о
реализации   новых   инвестиционных   проектов   в   соответствии    с
предложениями  об увязке процедур реализации инвестиционных проектов с
принципами бюджетирования, ориентированного на результат;
     - установление  порядка  оценки эксплуатационных расходов будущих
периодов для инвестиционных проектов;
     - установление   критериев   и   порядка   оценки   эффективности
инвестиционных проектов (совместно с мероприятием Е1);
     - установление    норм,    регулирующих   запрет   на   инициацию
инвестиционного  проекта,  если   эксплуатационные   расходы   будущих
периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
     На втором этапе  будет  установлен  порядок  включения  в  бюджет
области  расходов  на  осуществление  новых  инвестиционных проектов с
учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
     Это позволит  связать  оценку  текущих  и капитальных расходов по
инвестиционным проектам,  в том числе расходов  будущих  периодов,  со
среднесрочным финансовым планом,  с одной стороны,  и расходной частью
бюджета на очередной год, с другой.
     Результатом работ  станет система оценки инвестиционных проектов,
которая позволит более гибко отбирать  инвестиционные  проекты  на  их
ранних  стадиях с учетом стратегических целей и задач развития области
и управлять их реализацией.

     Альтернативы и риски

     Принятие процедуры,    ужесточающей    правила    инвестиционного
управления,  несет  риски  затягивания  процесса  и  риск  составления
неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета области,  что
повлечет за собой автоматический запрет на реализацию проекта.
     Альтернативный вариант  -  это  отказ  от изменений,  увязывающих
принятие решений о реализации инвестиционных проектов с управлением по
результатам. В этом случае будет усовершенствован только ряд процедур,
связанных с подготовкой и реализацией инвестиционных  проектов,  и  не
будут   созданы   необходимые   инструменты   оценки   потребности   в
инвестиционных  проектах  и  увязывания  инвестиционных  расходов   со
среднесрочным    финансовым    планированием    (мероприятие   В5)   и
среднесрочным целеполаганием (мероприятие В3).

              6. Создание условий для развития доходной базы

     Мероприятие F1.   Организация  оперативного  учета  задолженности
перед бюджетом области,  рассроченных и отсроченных платежей в  бюджет
области

     Описание исходного  состояния
     Исходное состояние - нулевой уровень.
     Мониторинг задолженности,  рассроченных  и отсроченных платежей в
бюджет области осуществляется на основании информации, предоставляемой
налоговыми органами в разрезе видов налогов и сборов.
     Оценка потерь  от недополученных бюджетом области доходов в связи
с  недоимкой,  а  также  с  предоставлением   рассрочек   и   отсрочек
производится  на основании составляемой налоговыми органами информации
по  задолженности  в  разрезе  недоимки,  отсроченных  и  рассроченных
платежей,   реструктурированной   задолженности,   приостановленных  к
взысканию платежей.
     Анализ данных  об  объеме задолженности по налогам и сборам перед
бюджетом области в период 2003 - 2005 годов  свидетельствует  о  росте
общей суммы задолженности по региональным налогам и сборам с 2 187 556
тыс.  рублей (2003 год) до 3 305 121 тыс.  рублей (2005 год), основной
причиной  увеличения  которой  стал  рост  объема  приостановленных  к
взысканию платежей. Причиной такого развития ситуации являются активно
используемые  процедуры  введения  финансового оздоровления,  внешнего
управления,   открытия   конкурсного   производства   и    возбуждения
исполнительного производства.

     Концепция изменений
     Прогнозирование доходной  базы  бюджета  области,  включая оценку
рассроченных  и  отсроченных  платежей  в  бюджет,   является   важной
составной  частью среднесрочного финансового планирования и бюджетного
процесса.  Требуется  решить  задачу  по   упорядочиванию   работы   с
администраторами поступлений в бюджет области.  Это позволит,  с одной
стороны,  более точно  прогнозировать  доходы  бюджета,  а  с  другой,
повысить  собираемость  платежей в бюджет области.  В дальнейшем будут
проводиться  работы,  направленные  на   встраивание   прогнозирования
доходов бюджета области в среднесрочное планирование (мероприятие В5).
     Еще одним  важным  направлением  реформирования  следует  считать
реализацию  мер  по  реструктуризации  задолженности  перед   бюджетом
области.
     
     Планируемые мероприятия и их результаты
     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение  порядка   проведения   мониторинга   дебиторской
задолженности, рассроченных и отсроченных платежей).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго этапа - четвертый
уровень  (публикация  в  СМИ  и  сети  "Интернет"  данных  об  объемах
дебиторской  задолженности,  рассроченных  и  отсроченных  платежей (с
учетом инфляции).
     На первом   этапе   будут   осуществлены   следующие   работы:
     - утверждение   методики   оценки   потерь   бюджета  области  от
недополученных доходов (с учетом инфляции);
     - проведение   инвентаризации  недополученных  доходов  с  учетом
разработанной методики с использованием показателя инфляции;
     - установление  порядка  проведения реструктуризации кредиторской
задолженности  юридических  лиц  по  налогам   и   сборам,   а   также
задолженности по начисленным пеням и штрафам перед бюджетом области;
     - установление       перечня        приоритетных        отраслей,
предприятияналогоплательщики   которых,   имеющие  недоимку,  получают
возможность на включение в  программу  по  реструктуризации  налоговой
задолженности в бюджет области;
     - установление  порядка,  обеспечивающего  выполнение недоимщиком
условий реструктуризации;
     - установление порядка управления реструктуризацией задолженности
по налоговым платежам;
     - установление  порядка  взаимодействия  с налоговыми органами по
осуществлению реструктуризации;
     - создание   территориальных  комиссий  на  уровне  муниципальных
образований области совместно с органами ФНС по  Тульской  области,  в
состав   которых  включаются  руководители  муниципальных  образований
области;
     - организация    совместно   с   налоговыми   органами   проверки
предприятий и индивидуальных предпринимателей,  по которым установлены
факты  выплаты  заработной  платы  ниже  законодательно установленного
уровня (либо не выше) минимального размера оплаты труда;
     - формирование  списков индивидуальных предпринимателей,  имеющих
зарегистрированные трудовые договора с наемными работниками с  оплатой
ниже    установленного    в    области   прожиточного   минимума   для
трудоспособного населения;
     - организация взаимодействия с районными органами государственной
статистики по формированию  списков  организаций,  в  которых  средняя
заработная  плата  ниже установленного в области прожиточного минимума
для трудоспособного населения;
     - систематическое  направление  в  районные отделы внутренних дел
перечня организаций, в которых установлена заработная плата работникам
в  размере  ниже  прожиточного  минимума  трудоспособного  населения в
области, для проведения проверок;
     - размещение   в   СМИ   материалов  с  разъяснением  последствий
получения заработной платы "в конвертах";
     - проведение   совместных   проверок   наличия  у  индивидуальных
предпринимателей трудовых договоров с работниками.
     В рамках второго этапа планируется осуществить публикацию в СМИ и
сети  "Интернет"  данных   об   объемах   дебиторской   задолженности,
рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).

     Альтернативы и  риски

     Основные риски связаны с тем,  что для  проведения  качественного
анализа  предоставляемых  отсрочек  и  рассрочек  необходима  обширная
информационная  база,  большей  частью  которой   располагают   только
налоговые органы.  Отсутствие отработанных процедур обмена информацией
может проявиться в отказе налоговых  служб  предоставлять  необходимую
для проведения такого анализа информацию.

     Мероприятие F2.    Создание   формализованной   методики   оценки
финансовых последствий предоставляемых  льгот  (в  том  числе  в  виде
пониженной ставки) по уплате налогов и сборов

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Правовое регулирование   предоставления   налоговых   льгот    по
платежам,  зачисляемым  в  бюджет  области,  осуществляется следующими
нормативными актами:
     1. Ежегодно: законами Тульской области о льготном налогообложении
(с 1997  года)  (например,  на  2006  год   льготное   налогообложение
установлено  Законом  Тульской  области  от  02.03.2006  N  682-ЗТО "О
льготном налогообложении в 2006 году");
     2. Без ограничения срока действия:
     - Законом  Тульской  области   от   28.11.2002   N   343-ЗТО   "О
транспортном налоге";
     - Законом Тульской области от 24.11.2003 N 414-ЗТО "О налоге на
имущество организаций";
     - Законом Тульской области от 16.08.2005 N  615-ЗТО  "О  льготном
налогообложении   при  осуществлении  инвестиционной  деятельности  на
территории Тульской области".
     Объемы налоговых льгот,  предоставляемых хозяйствующим субъектам,
неоднородны по годам.  Так,  в  разрезе  налогов  в  2003  году  объем
предоставленных налоговых льгот по налогу на прибыль составил 33 280,1
тыс.  рублей,  а по налогу на имущество предприятий и организаций - 54
273,3  тыс.  рублей.  При  этом  в  2005  году  объем  предоставленных
налоговых льгот по налогу на прибыль составил 71 636,7 тыс.  рублей, а
по  налогу  на  имущество  предприятий  и  организаций - 23 415,4 тыс.
рублей.
     В разрезе  отраслей структура налоговых льгот выглядела следующим
образом. В 2003 году: оборонная промышленность - 85 730,2 тыс. рублей,
предприятия транспорта - 3 785,6 тыс.  рублей.  В 2005 году: оборонная
промышленность - 86 544,3 тыс.  рублей,  предприятия  транспорта  -  7
810,3 тыс. рублей.
     Порядок предоставления     налоговых      льгот      регулируется
постановлением  администрации  области  от 30.08.2004 N 547 "О порядке
рассмотрения  вопросов  налогообложения".  В  соответствии  с   данным
документом   решение  о  предоставлении  налоговых  льгот  принимается
комиссией по региональной налоговой системе Тульской области.
     Налоговые льготы  предоставляются  социально  значимым категориям
налогоплательщиков либо налогоплательщикам, реализующим инвестиционные
проекты.
     Предоставление налоговых льгот сопровождается  процедурой  оценки
финансовых последствий их принятия.  В соответствии с Законом Тульской
области от 07.06.2004 N  449-ЗТО  "О  бюджетном  процессе  в  Тульской
области"  оценка финансовых последствий предоставления налоговых льгот
осуществляется в два этапа:
     - одновременно  с  проектом  закона  области о бюджете области на
очередной год в Тульскую областную Думу представляется  оценка  потерь
бюджета области от представленных налоговых льгот;
     - одновременно с проектом закона области  об  исполнении  бюджета
области  представляется  отчет  о  фактических потерях доходов бюджета
области от предоставления льгот в отчетном году.
     Проведенный анализ финансовой эффективности предоставленных льгот
за 2004 и 2005 годы  показал,  что  при  общем  объеме  недополученных
доходов за 2004 год в сумме 39 431 тыс.  рублей и за 2005 год 95 052,1
тыс.  рублей увеличение доходов бюджета области составило 90 131  тыс.
рублей и 131 516,8 тыс. рублей соответственно.
     По состоянию на 01.01.2006 объем предоставленных налоговых  льгот
по платежам в бюджет области составил 95 052,1 тыс.  рублей,  или 0,96
процента от суммы собственных доходов бюджета за 2005 год.

     Концепция изменений

     Основным условием предоставления  налоговых  льгот  должно  стать
проведение   качественной   оценки   планируемой   и   фактической  их
эффективности.
     Налоговые льготы являются одним  из  инструментов  стимулирования
экономического   роста   и   решения  социально-экономических  проблем
области.  Для  повышения  отдачи  от  предоставления  налоговых  льгот
необходимо увязать их предоставление (как в денежном выражении,  так и
по получателям) с  целями  и  задачами  развития  области.  Для  этого
механизм  предоставления  налоговых  льгот  будет  доработан  с учетом
следующих требований:
     - соответствие  предоставляемых  налоговых льгот целям и задачам,
зафиксированным в программе социально-экономического развития области;
     - соответствие  предоставляемых  налоговых льгот целям и задачам,
зафиксированным  в  докладе  о  результатах  и  основных  направлениях
деятельности администрации области;
     - интеграция показателей недополученных доходов бюджета области и
бюджетной эффективности в среднесрочный финансовый план;
     - обязательность   оценки   финансово-экономических   показателей
категорий   налогоплательщиков   по   планируемым   к  установлению  и
устанавливаемым налоговым льготам;
     - установление    критериев    целесообразности    предоставления
налоговой льготы.
     Выработанные и   утвержденные   критерии  эффективности  позволят
запретить  предоставление  налоговых   льгот,   дающих   недостаточный
экономический или социальный эффект.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых
льгот при низкой оценке финансовой эффективности).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (объем налоговых льгот составляет менее 5 процентов  налоговых
доходов бюджета за последний отчетный год).
     На первом этапе будут выполнены следующие работы:  - установление
     порядка оценки бюджетной и социальной
эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых
льгот;
     - установление запрета на предоставление и пролонгацию  налоговых
льгот при низкой оценке финансовой эффективности для бюджета области.
     В рамках второго этапа будут  осуществлены  следующие  работы:  -
     публикация в СМИ и сети "Интернет" данных об объемах
предоставляемых налоговых льгот и оценки их  эффективности;  -  оценка
     соотношения объемов налоговых льгот к налоговым доходам
бюджета за  последний  отчетный   год.   По   итогам   второго   этапа
     планируется, что объем налоговых льгот
составит менее  5  процентов  доходов  бюджета  области  за  последний
отчетный год.

     Альтернативы и риски

     Альтернативой может   являться  полный  отказ  от  предоставления
налоговых льгот.  Однако в условиях недостаточно  развитой  социальной
сферы,  а также в связи с необходимостью стимулирования экономического
роста  и  решения  социально-экономических  проблем  полный  отказ  от
предоставления налоговых льгот является непродуктивным.
     Основные риски  связаны  с  тем,  что для проведения качественной
оценки предоставляемых налоговых льгот необходима не  только  обширная
информационная   база,   большей  частью  которой  располагают  только
налоговые органы,  но и качественные  методики  расчета  эффективности
предоставляемых   льгот,   учитывающие   долгосрочную  перспективу.

     Мероприятие F3. Повышение деловой активности

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Малое предпринимательство является одним из самых перспективных и
динамично  развивающихся  секторов  экономики  области.  Доля  сектора
малого   предпринимательства   в   валовом  региональном  продукте  (в
процентах): 2003 г. - 10,6; 2004 г. - 12,3; 2005 г. - 12,9.
     Принятые в последние годы на федеральном и областном уровне  меры
по  регулированию  деятельности  малого бизнеса позволили обеспечить в
области сохранение позитивной динамики в  его  развитии.  Общее  число
занятых  в  сфере  малого  бизнеса  составляет  около  20 процентов от
экономически активного населения области.
     Меры по   устранению   неоправданных  административных  барьеров,
принятые на федеральном и региональном уровнях,  позволили существенно
улучшить   предпринимательский   климат   в  области.  По  результатам
исследования Всероссийской общественной организации малого и  среднего
предпринимательства  "ОПОРА  России" совместно с Всероссийским центром
исследования общественного мнения в итоговом рейтинге среди  субъектов
Российской Федерации Тульской области было присвоено четвертое место.
     Несмотря на    положительные    тенденции     развития     малого
предпринимательства,  существует  ряд  ограничений,  сдерживающих  его
дальнейший экономический рост и повышение конкурентоспособности.
     По оценкам  предпринимателей  в  числе  факторов,  препятствующих
развитию бизнеса, на первом месте нехватка финансовых ресурсов.
     Банковские кредитные    ресурсы,   в   том   числе   долгосрочные
инвестиционные  кредиты,  недоступны  вследствие  жестких   требований
банковской системы к обеспечению кредитов.
     Одной из  наиболее  эффективных  форм  государственной  поддержки
малого бизнеса и стимулирования его инвестиционной активности является
гарантирование обязательств субъектов малого предпринимательства перед
кредитными организациями.
     В настоящее    время    департаментом    предпринимательства    и
потребительского рынка Тульской области совместно с Тульским областным
фондом поддержки малого предпринимательства (ТОФПМП) проводится работа
по  созданию  системы гарантирования,  в основе которой предоставление
поручительств  банкам  по   кредитным   договорам   субъектов   малого
предпринимательства, не имеющим достаточного собственного обеспечения.
     Успешная реализация первого этапа создания системы гарантирования
и  формирование  основ  гарантийного  фонда  послужат  основанием  для
привлечения  из  федерального  бюджета   дополнительных   средств   на
реализацию  намеченных  мероприятий  и  позволят существенно увеличить
масштаб  государственной  поддержки  предпринимательского  сектора   и
создать полноценный гарантийный фонд.  Перечисленные меры не исключают
поиска иных источников пополнения гарантийного фонда.

     Концепция изменений

     Малое предпринимательство  является  одним из важнейших элементов
экономики области.  Необходимо увязать работы по данному мероприятию с
повышением инвестиционной    привлекательности    области   в   рамках
реализации коммерческих инвестиционных проектов (мероприятие Е1).
     Изменения будут направлены на  создание  и  внедрение  в  области
механизмов мониторинга деятельности предприятий, прежде всего, в малом
предпринимательстве.  Это позволит отслеживать текущее состояние дел в
отрасли,  своевременно выявлять проблемы и принимать на уровне области
решения,    которые    будут    направлены    на    развитие    малого
предпринимательства.
     В результате ожидается  получить  следующий  эффект:
     - повысить  прозрачность  деятельности  органов   государственной
власти области в сфере регулирования малого предпринимательства;
     - повысить информированность субъектов малого предпринимательства
о нормативном регулировании;
     - повысить  эффективность   расходов   бюджета,   выделяемых   на
поддержку малого предпринимательства;
     - обеспечить  дополнительную   инвестиционную   привлекательность
области, в т.ч. для развития малого предпринимательства.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение порядка мониторинга  деятельности  предприятий  в
сфере   малого  предпринимательства  (включая  финансово-экономические
показатели деятельности).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго этапа - четвертый
уровень (публикация в СМИ и сети  "Интернет"  результатов  мониторинга
малого предпринимательства).
     На первом этапе будут выполнены следующие работы:
     - установление     порядка     оказания     консультационной    и
организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;
     - установление  порядка  мониторинга  деятельности  предприятий в
сфере  малого  предпринимательства  (включая   финансово-экономические
показатели деятельности), в т.ч. отбор и формализация критериев оценки
и   мониторинга    деятельности    организаций    в    сфере    малого
предпринимательства,    отбор    механизмов   проведения   мониторинга
деятельности  организаций  в  сфере  малого   предпринимательства   по
отобранным  критериям  оценки,  установление  механизмов трансформации
результатов  мониторинга  деятельности  организаций  в  сфере   малого
предпринимательства  в  обоснованные  решения  органов государственной
власти и лиц, ответственных за проведение таких работ;
     - апробация  механизмов  мониторинга  деятельности  организаций в
сфере малого предпринимательства;
     - формирование реестра СМИ и сайтов в сети "Интернет",  где будут
публиковаться     результаты     мониторинга     субъектов      малого
предпринимательства.
     На втором этапе планируются:
     - переход  на использование новых инструментов мониторинга малого
предпринимательства;
     - систематическая  публикация в СМИ и сети "Интернет" результатов
мониторинга малого предпринимательства, осуществляемого в соответствии
с новыми походами к мониторингу.

     Альтернативы и  риски

     В случае отказа от реформирования в области не будут сформированы
необходимые  условия  для  развития   малого   предпринимательства   и
повышения  инвестиционной  привлекательности данного сектора областной
экономики.  Отказ  от  мероприятий   позволит   сэкономить   бюджетные
средства, которые могли быть выделены, но вместе с тем, это приведет к
новым проблемам:
     - снижение  темпов  роста малого предпринимательства;
     - снижение   прироста    налоговых    поступлений    от    малого
предпринимательства;
     - сокращение      рабочих      мест,      создаваемых       малым
предпринимательством. Последствия    такого   решения   могут   носить
нежелательные экономические   и   социальные   последствия.   Возможна
ситуация, при  которой  при  разработке  новых  подходов к мониторингу
малого  предпринимательства  будут  сформулированы   и   формализованы
критерии,  на основании которых органам государственной власти области
невозможно будет принять адекватное решение.
     
      Мероприятие F4.  Организация  учета  объектов,   находящихся   в
собственности Тульской    области,    и    предоставление   информации
заинтересованным лицам

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Государственная собственность  области  на 01.01.2006 оценивается
по остаточной стоимости в 8,7 млрд.  рублей и насчитывает более 3 тыс.
объектов.
     Государственный сектор имеет незначительный  вес  в  промышленном
секторе  экономики  за  исключением  дорожного сектора,  где стоимость
областных  дорог  составляет  более  70  процентов   стоимости   всего
областного имущества.
     Основная масса государственного имущества области сосредоточена в
отраслях   социальной  направленности:  образовании,  здравоохранении,
социальной поддержки населения,  а также  в  материальном  обеспечении
исполнения функций публичной власти.
     Комплекс мероприятий   по   оптимизации    структуры    областной
собственности,   повышению   эффективности   использования   имущества
области, позволил получить в бюджет области платежей в виде отчислений
от  прибыли  государственных  предприятий  области  в сумме 2 430 тыс.
рублей, а также дивиденды на пакеты акций, находящихся в собственности
области, на сумму 344 тыс. рублей.
     Во исполнение Федерального  закона  от  22.08.2004  N  122-ФЗ  "О
внесении  изменений  в  законодательные  акты  Российской  Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов  Российской
Федерации   в  связи  с  принятием  Федеральных  законов  "О  внесении
изменений  и  дополнений  в  Федеральный  закон  "Об  общих  принципах
организации  законодательных  и исполнительных органов государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации"  и   "Об   общих   принципах
организации  местного  самоуправления в Российской Федерации" (далее -
Федеральный закон N 122-ФЗ) проводилась следующая работа по передаче и
приему имущества:
     - в государственную собственность области переданы из федеральной
собственности 48 образовательных учреждений;
     - из  государственной  собственности  области   в   собственность
Российской   Федерации  передано  государственное  учреждение  юстиции
"Тульский областной регистрационный центр";
     - определены  перечни  муниципальных  учреждений здравоохранения,
образования,  социальной защиты,  подлежащих передаче из муниципальной
собственности  в государственную собственность области,  начата работа
по приему указанных учреждений в собственность области.
     В целях  внедрения  экономических  методов  управления земельными
ресурсами и  повышения  на  этой  основе  эффективности  использования
земель проводилась кадастровая оценка земель. В настоящее время работы
по государственной кадастровой оценке на территории области  полностью
завершены.  Разработан  проект  закона  области,  которым регулируются
отношения, возникающие в связи с предоставлением на территории области
земельных  участков,  находящихся  в государственной собственности,  а
также установлены принципы определения арендной платы  за  землю,  где
размер   арендной   платы   определяется  в  процентном  отношении  от
кадастровой стоимости земельных участков.
     В связи с активизацией процесса незаконной скупки земельных долей
разработан  перечень  мероприятий,  направленных   на   предотвращение
незаконного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
     Организована работа в целях  обеспечения  описания  границ  вновь
образованных  муниципальных  образований.  В  области начата и активно
ведется  работа  по  разграничению  государственной  собственности  на
землю.  По  состоянию  на  01.01.2005  представлены  документированные
сведения  на  467   земельных   участков,   подлежащих   отнесению   к
собственности области.
     В целях  повышения  качества  учета  имущества  и   оперативности
информирования  о  его  состоянии  в  органах  местного самоуправления
области начато внедрение программного продукта, который позволит:
     - вести учет договоров аренды земельных участков;  - осуществлять
     контроль за ведением претензионной исковой
деятельности по  вопросам своевременного перечисления в бюджет области
средств от аренды государственных земель.
     В 2006   году  начаты  работы  по  разработке  областной  целевой
программы по созданию автоматизированной  системы  ведения  областного
земельного кадастра для эффективного управления земельными отношениями
в области.
     Управление объектами  недвижимости  В  2004  году 51,7 тыс.  кв.м
     площадей помещений, относящихся к
областной собственности,    сдавалось   в   аренду   и   безвозмездное
     пользование.  В соответствии с Федеральным  законом  N  122-ФЗ  в
     областную
собственность в 2005 году было передано  более  200  юридических  лиц,
имеющих  около 300 объектов недвижимости.  Сегодня от этих организаций
поступило более  60  договоров  аренды,  ожидаемый  доход  по  которым
составит не менее 10 000 тыс. рублей.

     Концепция изменений

     Сегодня область  располагает необходимой системой учета объектов,
находящихся  в  областной   собственности.   Имущественный   комплекс,
находящийся в собственности области, должен рассматриваться как способ
обеспечения достижения ожидаемых результатов,  а  не  способ  вложения
бюджетных   средств.   В  этой  связи  необходимо  провести  следующие
преобразования в системе управления государственным имуществом:
     - разработать и  утвердить  порядок  проведения  рыночной  оценки
имущества, находящегося в собственности области;
     - начать оценку  рыночной  стоимости  имущества,  находящегося  в
собственности области, в т.ч. с привлечением независимых оценщиков;
     - разработать  механизмы  учета   показателей   рыночной   оценки
стоимости  имущества  при  формировании  бюджета  области на очередной
финансовый год, а также при внесении в него изменений;
     - реализовать  мероприятия,  направленные на повышение открытости
органов государственной власти области в части раскрытия информации  о
собственности, в том числе по отдельным объектам собственности;
     - реализовать   мероприятия,   направленные   на   формулирование
требований  к оптимальной структуре собственности области (совместно с
мероприятиями В1, В3 и F5).

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение  порядка  оценки  рыночной  стоимости   объектов,
находящихся в собственности области, независимыми организациями).
     Планируемое состояние по результатам второго  этапа  -  четвертый
уровень  (публикация  в  СМИ  и сети "Интернет" информации о стоимости
объектов,  находящихся  в  собственности  области,  в  том  числе   по
отдельным объектам собственности).
     В рамках  первого  этапа  будут  выполнены  следующие  работы:
     - установление   порядка   отбора  и  оценки  рыночной  стоимости
объектов,  находящихся  в  собственности  области,  в  том   числе   с
привлечением независимых организаций;
     - выбор оптимального способа раскрытия информации о собственности
области, в том числе по отдельным объектам собственности;
     - установление  порядка  раскрытия  информации  о   собственности
области, в том числе по отдельным объектам собственности;
     - проведение оценки рыночной стоимости  объектов,  находящихся  в
собственности области.
     На втором  этапе  будут  выполняться  работы  по  систематической
публикации  в  СМИ  и сети "Интернет" информации о стоимости объектов,
находящихся в собственности области, в том числе по отдельным объектам
собственности.
     Кроме этого,  необходимо продолжить работы по переоценке рыночной
стоимости объектов,  находящихся в собственности области,  и оценивать
целесообразность владения ими.
     В результате ожидается получить действенную и эффективную систему
управления имуществом области, которая бы позволяла:
     - увязывать  имущественный  комплекс  с потребностями в бюджетных
услугах,  целями и задачами органов  государственной  власти  области,
устанавливаемыми на долгосрочную и среднесрочную перспективы;
     - оценивать целесообразность владения объектом имущества,  исходя
из  степени его применения для достижения целей,  задач и результатов,
закрепляемых за органами исполнительной власти области;
     - оценивать доходы и расходы от владения имущественным комплексом
на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

     Альтернативы и риски

     Будет допустимо   привлекать   к   выполнению   работ   сторонние
организации, но при условии активного включения в процесс разработки и
согласования промежуточных результатов органов  исполнительной  власти
области.
     В случае  отказа от реформирования область не сможет сформировать
систему  управления  областным  имуществом,   которая   позволяла   бы
оценивать  целесообразность  владения объектами имущества не только по
показателю доходности,  но и по значимости с точки зрения  влияния  на
достижение стратегических целей и задач.
     
     Мероприятие F5.  Мониторинг эффективности деятельности  унитарных
предприятий и   организаций,   доли   уставного   капитала  в  которых
принадлежат Тульской области

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     В собственности  области  по  состоянию  на  01.01.2006 находятся
пакеты акций  38  хозяйствующих  субъектов  номинальной  стоимостью  -
210,736 млн. рублей.
     В соответствии  с   постановлением   администрации   области   от
16.05.2003  N  278  "О  мерах по повышению эффективности использования
имущества,   находящегося   в    собственности    Тульской    области,
закрепленного  на  праве  хозяйственного  ведения  за государственными
унитарными  предприятиями  Тульской  области"  ежегодно   руководители
государственных   унитарных  предприятий  должны  представлять  проект
программы  деятельности  предприятия  на  следующий  год.  Мероприятия
программы   должны   отражать   основные  направления  деятельности  в
планируемом  периоде  по  достижению  целей,   определенных   уставом,
решениями   администрации   области.   Вместе   с  проектом  программы
представляется    технико-экономическое    обоснование     планируемых
мероприятий, затрат на их реализацию, а также ожидаемого эффекта от их
выполнения.  Руководитель предприятия  ежегодно  вместе  с  отчетом  о
деятельности  предприятия за прошедший год представляет предложения по
уточнению размера части  прибыли,  подлежащей  перечислению  в  бюджет
области  в  текущем  году,  а  также при необходимости -предложения по
уточнению  показателей   деятельности   предприятия,   предусмотренных
программой деятельности предприятия на текущий год.
     Размер прибыли  предприятия,  подлежащий  перечислению  в  бюджет
области,  определяется  органом  исполнительной  власти  на  заседании
отраслевой балансовой комиссии  на  основании  отчета  о  деятельности
предприятия  за  прошедший  год  и утвержденной программы деятельности
предприятия.  При этом сумма прибыли, подлежащая перечислению в бюджет
области, рассчитывается с учетом расходов на реализацию мероприятий по
развитию предприятия.
     Контроль выполнения  программы осуществляется путем представления
руководителем предприятия отчета о выполнении  программы  деятельности
областного государственного унитарного предприятия.

     Концепция изменений

     Целью политики  эффективного  управления унитарными предприятиями
будет осуществление финансовых вложений в объекты, которые:
     - являются прибыльными;
     - способствуют  решению  социальных   и   экономических   проблем
области. Одновременно будут сокращаться финансовые вложения в уставные
капиталы убыточных, низкорентабельных предприятий, а также предприятий
и   организаций,   которые   не   способствуют  решению  социальных  и
экономических проблем области.
     Такой подход    позволит   перенаправить   финансовые   вложения,
осуществляемые за счет средств бюджета области,  в те объекты, которые
будут  обладать  высокой бюджетной и социальной эффективностью.  Таким
образом, решение задачи повышения эффективности деятельности унитарных
предприятий   и   организаций,   доли  уставного  капитала  в  которых
принадлежат области,  будет увязано с достижением стратегических целей
и задач, поставленных перед областью.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень (утверждение порядка предоставления отчетности о  деятельности
и  долговых  обязательствах  государственных  унитарных  предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго этапа - четвертый
уровень (публикация в СМИ и сети  "Интернет"  реестров  и  результатов
деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли
уставного капитала в которых принадлежат области).
     На первом этапе будут выполнены следующие работы:
     - формирование    системы    критериев    оценки    эффективности
деятельности  унитарных  предприятий  и  организаций,  доли  уставного
капитала в которых принадлежат области,  на основе оценки бюджетной  и
социальной эффективности;
     - утверждение    методики   оценки   эффективности   деятельности
унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых
принадлежат   области,   с   учетом   оценки  бюджетной  и  социальной
эффективности, а также приоритетных направлений развития области;
     - установление порядка предоставления отчетности о деятельности и
долговых  обязательствах  государственных  унитарных   предприятий   и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области;
     - проведение  оценки  результатов  деятельности   государственных
унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых
принадлежат области,  в сравнении с результатами деятельности  частных
предприятий за три последних отчетных года.
     На втором этапе реформ планируется выполнить следующие работы:
     - утверждение     методических     рекомендаций     по     оценке
целесообразности  сохранения  государственных  унитарных предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, на
основе  оценки  их  бюджетной  и  социальной  эффективности,  а  также
приоритетных направлений развития области;
     - оценка целесообразности  сохранения  государственных  унитарных
предприятий   и   организаций,   доли  уставного  капитала  в  которых
принадлежат  области,  с  учетом  результатов   оценки   бюджетной   и
социальной  эффективности,  а  также приоритетных направлений развития
области;
     - публикация  в  СМИ  и  сети "Интернет" результатов деятельности
государственных унитарных предприятий и  организаций,  доли  уставного
капитала в которых принадлежат области.
     В результате   проведенных   преобразований   в   области   будет
сформирована  новая системы управления инвестициями,  которая позволит
осуществлять  инвестиции  в  форме  финансовых   вложений   с   учетом
приоритетных  направлений  развития  области,  а также целей,  задач и
ожидаемых  результатов,  которые  будут   закрепляться   за   органами
исполнительной власти области.

     Альтернативы и   риски

     Основным риском  является  утверждение   некорректных   критериев
оценки  эффективности деятельности унитарных предприятий и принятие на
их основе  неверных  управленческих  решений.  Это  может  привести  к
излишнему   социальному   напряжению  в  области,  ухудшению  качества
предоставляемых бюджетных услуг и снижению социального эффекта  от  их
деятельности.
     Альтернативой является применение системы  индивидуальной  оценки
каждого  унитарного  предприятия  на  основе  индивидуальных критериев
эффективности, что, однако, приведет к снижению прозрачности системы в
целом,   развитию   неконструктивных  отношений  между  руководителями
предприятий  и  органами  власти  области  и  потребует   существенных
трудозатрат  для  проведения постоянного мониторинга по индивидуальным
критериям.

                  7. Совершенствование долговой политики

     Мероприятие G1.  Внедрение  формализованных  процедур  управления
государственным долгом,    принятия    долговых    обязательств,    их
рефинансирования

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Управление долговыми  обязательствами  Тульской области и их учет
регулируются положениями:
     - Закона  Тульской  области  от 07.06.2004 N 449-ЗТО "О бюджетном
процессе в Тульской области";
     - распоряжения  администрации  Тульской  области  от 29.11.1999 N
1210-р "Об утверждении Положения  о  порядке  ведения  долговой  книги
Тульской области";
     - постановления администрации Тульской области  от  28.09.2005  N
695   "Об   утверждении   генеральных   условий  эмиссии  и  обращения
государственных облигаций Тульской области";
     - постановления  администрации  Тульской  области от 18.05.2006 N
251  "Об  утверждении  условий  эмиссии  и  обращения  государственных
облигаций Тульской области".
     В настоящее время  администрацией  области  принимаются  меры  по
рефинансированию   краткосрочных   обязательств   перед  коммерческими
банками в долгосрочную задолженность перед инвесторами. Для реализации
данных  мер  администрацией области разработаны и утверждены следующие
документы:
     - постановление администрации Тульской области от 17.02.2006 N 88
"О внесении  изменений  и  дополнений  в  постановление  администрации
Тульской  области  от  28.09.2005  N  695  "Об утверждении Генеральных
условий  эмиссии  и  обращения  государственных   облигаций   Тульской
области";
     - постановление администрации Тульской области  от  18.05.2006  N
251  "Об  утверждении  Условий  эмиссии  и  обращения  государственных
облигаций Тульской области";
     - постановление  администрации  Тульской  области от 16.06.2006 N
289 "Об  утверждении  Решения  об  эмиссии  государственных  облигаций
Тульской  области  2006  года  в  форме  документарных ценных бумаг на
предъявителя с фиксированным купонным доходом".
     Разница в процентных ставках и сопоставимый объем рефинансируемых
средств позволят снизить стоимость обслуживания долга.
     Таким образом,  областными  нормативными документами регулируются
только процедурные вопросы,  в то время как методические  рекомендации
по  расчету  платежеспособности бюджета области с учетом действующих и
планируемых к принятию  долговых  обязательств,  включая  кредиторскую
задолженность   на   среднесрочный   период,   а   также  методические
рекомендации  по  определению  объема  возможного  привлечения   новых
долговых  обязательств  с  учетом  их  влияния  на  платежеспособность
области не формализованы.

     Концепция изменений

     Политика по  управлению  государственным   долгом   должна   быть
выстроена с учетом следующих подходов:
     - исполнение долговых обязательств  прошлых  лет  (в  т.ч.  путем
реструктуризации и новации);
     - планирование  долговых  обязательств  с  учетом  стратегических
целей  и задач области,  в т.ч.  с учетом потребности в финансировании
расходов на предоставление бюджетных услуг населению (увязывание работ
с мероприятиями Программы реформирования В1, В3, В5);
     - увязывание   объемов   привлекаемых   долговых  обязательств  и
расходов на обслуживание государственного долга области  с  ожидаемыми
налоговыми и неналоговыми доходами бюджета области (т.е.  объективными
возможностями доходной части бюджета) (увязывание работ с мероприятием
А2).
     Для повышения   качества   управления   государственным    долгом
целесообразно разработать соответствующие методические рекомендации по
планированию объемов долговых  обязательств,  оценке  их  бюджетной  и
социальной эффективности, расчету долговой емкости бюджета.
     Целесообразно внести изменения и дополнения в структуру  долговой
книги  Тульской  области с тем,  чтобы обеспечить больший объем данных
для анализа,  в том числе и среднесрочного планирования.  В  частности
будет  рассматриваться  целесообразность  внесения  в  долговую  книгу
информации об объеме долга, остатках, стоимости обслуживания долга.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение методики расчета  объема  возможного  привлечения
новых  долговых  обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку
бюджета области).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (все операции по долговым обязательствам в последнем  отчетном
году полностью соответствуют установленной процедуре).
     На первом  этапе  планируется  выполнить  следующие   работы:
     - внесение   изменений   в  нормативные  правовые  акты  области,
направленных на регулирование порядка оценки  бюджетной  и  социальной
эффективности привлекаемых долговых обязательств;
     - внесение  изменений  в  нормативные  правовые   акты   области,
направленных   на  регулирование  порядка  расчета  платежеспособности
бюджета  с  учетом  действующих  и  планируемых  к  принятию  долговых
обязательств,  включая  кредиторскую  задолженность  на  среднесрочный
период;
     - внесение   изменений   в  нормативные  правовые  акты  области,
направленных  на  регулирование  порядка  расчета  объема   возможного
привлечения  новых  долговых  обязательств  с  учетом  их  влияния  на
платежеспособность области.
     На втором   этапе   планируется  выполнить  следующие  работы:
     - систематическая публикация в СМИ и сети  "Интернет"  данных  об
объемах и видах обязательств,  сроках их погашения,  оценке социальной
эффективности;
     - оценка  соответствия в последнем отчетном году всех операций по
долговым обязательствам установленной процедуре.
     Внедрение перечисленных   процедур   управления  долгом  позволит
добиться того, что все операции по долговым обязательствам в последнем
отчетном году будут полностью соответствовать установленной процедуре.

     Альтернативы и  риски

     Альтернативой является  оставление  ситуации  без  изменений  или
проведение   минимальных   изменений,   направленных,   например,   на
реформирование платежного календаря,  новацию долговых обязательств. В
этом случае есть  риск  получить  систему  управления  государственным
долгом,  которая не будет связана с показателями среднесрочного плана,
потребностью населения в бюджетных  услугах,  ожидаемыми  результатами
деятельности администрации и органов исполнительной власти области.
     
     Мероприятие G2.      Формализация     процедур     предоставления
государственных гарантий области

     Описание исходного   состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     Главными получателями  государственных  гарантий области являются
Тульский  областной  фонд  поддержки  малого   предпринимательства   и
муниципальные   образования   области.   За  последние  несколько  лет
государственные  гарантии   области   выдавались   по   заимствованиям
муниципальных  образований,  осуществляемым  для  обеспечения покрытия
временных кассовых разрывов.
     Ежемесячно составляются  отчеты  по  выданным гарантиям в разрезе
следующих показателей:  получатель, реквизиты договора поручительства,
сумма   долга  по  договорам,  сумма  долга  в  иностранной  валюте  и
российских  рублях,  срок  погашения  долга.  Формализованный  порядок
ведения этого реестра отсутствует.
     Оценка бюджетной и социальной эффективности  выдаваемых  за  счет
средств бюджета области государственных гарантий не проводится.

     Концепция изменений

     Государственные гарантии должны стать инструментом стимулирования
развития экономического потенциала области.  Целесообразно рассмотреть
возможность    предоставления    гарантий    субъектам   экономической
деятельности,  осуществляющим свою деятельность на территории области,
в   случае,  если  для  реализации  их  проектов  банковской  гарантии
недостаточно.  При этом не будет возможности получения государственной
гарантии  области  субъектами,  которым банками либо иными финансовыми
институтами   было   отказано   в   предоставлении    гарантии    либо
поручительства.    Исключение    могут   составить   субъекты   малого
предпринимательства,  для которых получение банковской гарантии  может
быть затруднено (мероприятие F3).
     Порядок предоставления  государственных  гарантий за счет средств
бюджета области будет включать в себя:
     - требование  об обязательном предоставлении залога в обеспечение
выданной гарантии;
     - процедуру  конкурсного   отбора   претендентов   на   получение
гарантий. Главная цель намечаемых преобразований - встраивание системы
предоставления государственных гарантий в управление  по  результатам.
Для  этого  выдачу  гарантий предполагается увязать со стратегическими
целями социально-экономического  развития  области,  чтобы  обеспечить
развитие именно перспективных экономических субъектов.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение  формализованной  процедуры  конкурсного   отбора
претендентов на получение гарантии).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (все гарантии,  выданные в последнем отчетном году,  полностью
соответствуют установленной процедуре).
     В рамках  первого  этапа  будут  выполнены  следующие  работы:
     - установление требований к бюджетной и социальной  эффективности
предоставляемых  государственных  гарантий  области,  в  том числе для
оценки  последствий  исполнения  выданных   государственных   гарантий
области;
     - проведение  оценки  бюджетных  и  социальных последствий фактов
исполнения гарантий,  а также  бюджетной  и  социальной  эффективности
выданных за отчетный период гарантий;
     - установление порядка  предоставления  государственных  гарантий
области,  включая установления порядка конкурсного отбора претендентов
на получение государственных гарантий, а также установление требования
о предоставлении залога в обеспечение выданной гарантии.
     На втором   этапе   будут   выполнены   следующие    работы:
     - систематическая публикация в СМИ и сети  "Интернет"  материалов
по  объявляемым  конкурсам  и  результатам  их проведения на получение
гарантий;
     - оценка соблюдения  установленных  процедур  при  предоставлении
гарантий в последнем отчетном году.
     Цель второго этапа - добиться того,  чтобы в  последнем  отчетном
году все государственные гарантии области были выданы в соответствии с
утвержденной процедурой.
     В результате реализации намеченных мероприятий будет сформирована
новая  система  предоставления   государственных   гарантий   области,
обеспечивающая  увязку  с  управлением  по результатам и подкрепленная
необходимой  нормативной  правовой  базой.   Это   поможет   принимать
взвешенные  и  обоснованные решения по выдаче государственных гарантий
хозяйствующим субъектам.

     Альтернативы и риски

     Альтернативным вариантом развития по данному направлению является
сохранение  существующих  подходов  к  предоставлению  государственных
гарантий.  Однако  в данном случае увеличиваются риски роста бюджетных
расходов в связи с увеличением объемов предоставляемых  гарантий.  Это
является   недопустимым,   поскольку   фактически   будет  происходить
перераспределение бюджетных средств в пользу  выплат  по  гарантиям  и
уменьшение бюджетных средств, выделяемых на оказание бюджетных услуг и
выполнение государственных функций.
     Еще одним   риском  предлагаемого  варианта  является  чрезмерное
усложнение процедуры предоставления гарантии,  использование бюджетных
средств   на   подготовку   и   проведение  конкурсов  при  отсутствии
востребованности   гарантий   на   требуемых   условиях   со   стороны
хозяйствующих субъектов.

                8. Совершенствование межбюджетных отношений

     Мероприятие Н1.  Внедрение  объективных  и  прозрачных механизмов
распределения финансовой помощи

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - нулевой уровень.
     С целью    выравнивания   возможностей   бюджетов   муниципальных
образований области по финансированию закрепленных за ними полномочий,
а  также  создания  стимулов для развития собственной налоговой базы и
оптимизации бюджетных расходов  на  муниципальном  уровне  в  Тульской
области  был  разработан  и  принят  Закон  от 06.07.2000 N 198-ЗТО "О
порядке  регулирования  межбюджетных  отношений  в  Тульской  области"
(далее - Закон N 198-ЗТО).
     Выравнивание возможностей  бюджетов   муниципальных   образований
области    по   финансированию   закрепленных   за   ними   полномочий
осуществлялось  с  применением  механизма  предоставления   финансовой
помощи в форме дотации, порядок предоставления которой был закреплен в
Законе N 198-ЗТО.
     В соответствии  с  порядком,  установленным  Законом  N  198-ЗТО,
распределение  дотации  производилось  между  бюджетами  муниципальных
образований, у которых минимальные доходы не превышают закрепленные за
конкретной территорией доходы. Минимальные доходы бюджета - минимально
допустимый   объем   доходов   бюджетов   муниципальных   образований,
рассчитанный исходя из среднедушевого муниципального дохода.
     В качестве   исходных  данных  для  расчета  минимальных  доходов
бюджетов муниципальных образований применялись:
     - суммарные   доходы   консолидированного   бюджета   области;
     - численность   жителей   области;
     - численность     жителей     муниципального    образования;
     - среднеобластные душевые доходы;
     - корректирующие коэффициенты.
     При определении расчетного размера дотации бюджетам муниципальных
образований использовались следующие показатели:
     1. Подушевой  доход  бюджета   муниципального   образования;
     2. Закрепленные  доходы  бюджета  муниципального образования;
     3. Регулирующие  доходы,  переданные  в   бюджет   муниципального
образования на постоянной основе;
     4. Доходы,   переданные   в   порядке    регулирования    бюджету
муниципального образования.
     При предоставлении   дотаций   применялись   следующие   основные
принципы:  -  при  превышении (или равенстве) закрепленных доходов над
доходами,  рассчитанными  по  среднедушевому  методу,   дополнительные
средства  из бюджета области в виде дотации муниципальным образованиям
не предоставляются;
     - превышение    закрепленных   доходов   бюджета   муниципального
образования над минимальными доходами не может  быть  перераспределено
через межбюджетные отношения.
     Следует отметить,  что применяемый механизм  расчета  минимальных
доходов  муниципальных образований позволял в период действия Закона N
198-ЗТО   с   достаточной    степенью    объективности    осуществлять
распределение  финансовой  помощи  между  муниципальными образованиями
области.
     С 2006 года межбюджетные отношения в Тульской области формируются
в соответствии с Законом Тульской области от 11.11.2005 N  639-ЗТО  "О
межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской
области и органами местного самоуправления  муниципальных  образований
Тульской области" (далее - Закон N 639-ЗТО).
     Законом N  639-ЗТО  предусматривается  расчет  финансовой  помощи
бюджетам  муниципальных  образований  на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности исходя из следующих факторов:
     - уровня   развития  и  структуры  экономики;
     -  налоговой  базы отдельно по каждому налогу;
     - различия  в  структуре  населения  и с учетом других факторов и
условий, влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг;
     - репрезентативной    системы    налогов    и    расходов.
     Для аккумулирования в бюджете  области  средств,  предназначенных
для  выделения  муниципальным  образованиям  области в виде финансовой
помощи, Законом N 639-ЗТО предусмотрено создание следующих фондов:
     - областного  фонда финансовой поддержки поселений;
     - областного фонда  финансовой  поддержки  муниципальных  районов
(городских округов);
     - областного  фонда  сбалансированности   местных   бюджетов;
     - областного  фонда  муниципального развития;
     - областного  фонда  софинансирования  социальных   расходов;
     - областного   фонда   компенсаций.
     Распределение средств из  вышеуказанных  фондов  регламентируется
следующими методиками, являющимися приложениями к Закону N 639-ЗТО:
     - Методикой  расчета  дотаций  из  областного  фонда   финансовой
поддержки поселений;
     - Методикой  расчета  дотаций  из  областного  фонда   финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов);
     - Методикой    расчета    дотаций     из     областного     фонда
сбалансированности местных бюджетов;
     - Методикой  расчета  и  порядком  предоставления   субсидий   на
формирование   районных   фондов   финансовой  поддержки  поселений  и
финансовое обеспечение решения вопросов  местного  значения  городских
округов;
     - Методикой   расчета   дотаций  из  районных  фондов  финансовой
поддержки поселений.
     Оценка доходного   потенциала  Для  проведения  оценки  налоговой
доходности департаментом    финансов    Тульской    области   ежегодно
разрабатывается методика расчета исходной базы,  которая доводится  до
каждого   муниципального   образования   области,   в  состав  которой
включается  контингент  налоговых  и  неналоговых  доходов  конкретной
территории.
     Методика включает  в  себя  порядок  расчета  конкретных доходных
источников, в основу которого положена оценка:
     - исполнения   консолидированного   бюджета   (налог  на  прибыль
организаций, налог на доходы физических лиц);
     - показателей   по  налогооблагаемой  базе  (налог  на  имущество
физических лиц, земельный налог);
     - показателей  прогноза  социально-экономического развития (темпы
роста прибыли предприятий, темпы роста фонда оплаты труда).
     Департаментом финансов     Тульской     области    осуществляется
согласование  исходной  базы  с  каждым   муниципальным   образованием
области, результаты согласования оформляются Протоколами согласования,
которые подписываются  губернатором  области  и  главой  администрации
муниципального образования.
     Дифференциация расходных потребностей  Для  оценки  относительных
     различий в расходных потребностях
муниципальных районов      (городских      округов)       используется
репрезентативная  система  расходов,  которая  включает  основные виды
расходов,  связанные с решением вопросов местного значения  поселений,
муниципальных районов (городских округов).
     В целях учета  удаленности,  протяженности,  различной  плотности
населения территорий области,  тарифной политики локальных монополий в
методике расчета дотаций  из  областного  фонда  финансовой  поддержки
муниципальных   районов   (городских  округов)  применяются  следующие
коэффициенты,   учитывающие   удорожание   стоимости    предоставления
бюджетных услуг:
     - коэффициент масштаба;
     - коэффициент дисперсности расселения;
     - коэффициент   уровня   урбанизации;
     - коэффициент  возрастной структуры населения;
     - коэффициент стоимости коммунальных  услуг для бюджетных учреждений.

     Концепция изменений

     Основными задачами в рамках реформирования системы предоставления
финансовой помощи муниципальным образованиям области являются:
     - совершенствование механизмов распределения финансовой помощи  с
учетом четырехуровневой бюджетной системы;
     - отказ   от   использования   фактических    и    прогнозируемых
доходов/расходов при определении объемов финансовой поддержки;
     - совершенствование  механизмов  формирования   и   распределения
средств  дополнительных  фондов,  через  которые  будут  перечисляться
средства муниципальным образованиям (регионального фонда  компенсаций,
фонда  софинансирования социальных расходов,  фонда сбалансированности
местных бюджетов).

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение    методики    распределения    средств     Фонда
софинансирования  социальных  расходов,  в рамках которой производится
перераспределение средств, с учетом областных нормативов).
     Планируемое состояние   по  результатам  второго  этапа  -  пятый
уровень (в последнем отчетном году не менее 80 процентов  расходов  на
предоставление   финансовой   помощи  осуществлялось  по  утвержденным
методикам).
     На первом   этапе   планируется  выполнить  следующие  работы:
     - утверждение методики оценки уровня социально-экономического
положения муниципальных образований области, дифференциации налогового
потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы;
     - проведение  оценки  уровня  социально-экономического  положения
муниципальных   образований   области,    дифференциации    налогового
потенциала  и расходных потребностей,  равномерности налоговой базы на
основе утвержденной методики;
     - установление  областных  нормативов качества,  используемых при
распределении средств Фонда софинансирования социальных расходов;
     - утверждение   методики   расчета   налогового   потенциала;
     - совершенствование механизмов формирования и распределения
средств дополнительных   фондов,  через  которые  будут  перечисляться
средства  муниципальным   образованиям   области   (областного   фонда
компенсаций,   фонда   софинансирования   социальных  расходов,  фонда
сбалансированности местных бюджетов).
     При формировании  подходов  к  расчету доходного потенциала будут
применяться  положения,  установленные  ст.  138  Бюджетного   кодекса
Российской Федерации и п. 5 Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ
(ред.  от  27.12.2005)  "О  внесении  изменений  в  Бюджетный   кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".
     В ходе реализации второго этапа планируется  выполнить  следующие
работы:
     - публикация  в  СМИ  и   сети   "Интернет"   проектов   методик,
утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи;
     - оценка объема расходов бюджета  области  в  последнем  отчетном
году  на  предоставление  финансовой  помощи  на  предмет соответствия
утвержденным методикам.
     Результатом второго  этапа  должен стать следующий показатель - в
последнем  отчетном  году  не   менее   80   процентов   расходов   на
предоставление   финансовой   помощи  осуществлялось  по  утвержденным
методикам.
     
     Альтернативы и риски

     Альтернативных вариантов   реформирования   в   данной  сфере  не
существует,  так как требования  к  системе  распределения  финансовой
помощи муниципальным образованиям определены на федеральном уровне.
     Основные риски заключаются в недостаточном качестве разработанных
методик.   Для   снижения  этих  рисков  предусматривается  публикация
проектов методик в СМИ и их общественное обсуждение.
     
     Мероприятие Н2.  Формализация  процедуры  оказания инвестиционной
финансовой помощи

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Администрацией области  ежегодно  на  этапе  формирования бюджета
области на очередной финансовый год  проводится  работа,  связанная  с
оценкой:
     - состояния   существующих   объектов  социального  назначения  и
инфраструктуры на  предмет  необходимости  проведения  модернизации  и
реконструкции;
     - потребности в капитальных вложениях  муниципальных  образований
области;
     - объемов   незавершенного    строительства    и    необходимости
продолжения работ на объектах;
     - необходимости строительства новых объектов  и  включения  их  в
адресную инвестиционную программу.
     Работа по определению величины инвестиционной  финансовой  помощи
ведется в двух основных направлениях:
     - оценка инвестиционной финансовой помощи  в  объекты  инженерной
инфраструктуры;
     - оценка инвестиционной финансовой помощи  в  объекты  социальной
инфраструктуры.  Инвестиционная финансовая помощь в объекты инженерной
инфраструктуры
     Мероприятия по  развитию  газификации  и водоснабжения в сельской
местности  формируются  департаментом  сельского  хозяйства   Тульской
области  на  основании  заявок муниципальных образований области.  При
проведении оценки поданных заявок  муниципальных  образований  области
учитываются:
     - уровень  обеспеченности  природным  газом  сельских  населенных
пунктов;
     - численность сельского населения,  для которого после выполнения
указанных   мероприятий   повысится  уровень  удовлетворения  основных
жизненных потребностей;
     - перспективы   устойчивого   социально-экономического   развития
сельских муниципальных образований;
     - эффективность функционирования агропромышленного производства и
развитие  несельскохозяйственных   видов   деятельности   в   сельской
местности;
     - расширение рынка труда;  - развитие  процессов  самоуправления.
     При формировании перечня объектов строительства на планируемый
год приоритет определяется в соответствии со следующими критериями:  -
     проект является объектом незавершенного строительства;  - наличие
     разработанной и утвержденной проектно-сметной
документации, прошедшей соответствующую экспертизу; - софинансирование
     объекта осуществляется в рамках реализации
федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года".
Инвестиционная финансовая помощь в объекты социальной инфраструктуры
     Формирование перечня    объектов    социальной    инфраструктуры,
планируемых    к    строительству,    осуществляется     департаментом
строительства Тульской области.
     В соответствии с Законом Тульской области от 10.04.1997 N  46-ЗТО
"О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории
Тульской области" в программу строек и объектов  могут  быть  включены
объекты государственной и муниципальной собственности на безвозвратной
основе, т.е. данная программа носит некоммерческий характер.
     Программа согласовывается   с   органами   исполнительной  власти
области,  далее рассматривается депутатами Тульской областной  Думы  и
утверждается  в  разрезе  строек  и  объектов  в качестве приложения к
закону  области.  Как  таковой   формализованный   порядок   включения
объектов,   утвержденный   органом   исполнительной   власти  области,
отсутствует.
     В первоочередном порядке в перечень строек включаются объекты, не
завершенные  строительством  и  объекты,  на  финансирование   которых
выделяются   средства   в   рамках   реализации  федеральной  адресной
инвестиционной программы.
     Бюджетные ассигнования бюджетам муниципальных образований области
на  финансирование   капитальных   вложений   передаются   в   порядке
межбюджетных    отношений.    Ежегодно    принимаемым   постановлением
администрации области о мерах по реализации закона области  о  бюджете
области  на соответствующий год устанавливается,  что передача средств
бюджета области на финансирование капитальных вложений по  стройкам  и
объектам    муниципальной    собственности    и    местного   значения
осуществляется  по  договорам,  заключаемым  администрацией   Тульской
области с органами местного самоуправления.
     Основными направлениями  инвестирования  по  программе   являются
здравоохранение и спорт, образование, социальная политика, культура.
     За последние три отчетных года в порядке  межбюджетных  отношений
из  бюджета  области  передавались средства на финансирование объектов
незавершенного строительства по разделу "Здравоохранение".  В перечень
объектов  программы  включены  в  основном объекты специализированного
назначения,  это больница скорой медицинской помощи в г. Туле, а также
городская больница N 1 областного центра,  на базе которой планируется
создать кардионейрососудистый центр.

     Концепция изменений

     Одной из важных задач,  решаемых администрацией области, является
содействие социально-экономическому развитию, повышение обеспеченности
населения  объектами  социальной и инженерной инфраструктуры.  Решение
данной задачи достигается путем формирования в составе бюджета области
областного фонда муниципального развития.
     В настоящее время администрацией области разработан проект закона
"О   порядке   отбора   инвестиционных  проектов  (программ)  развития
общественной инфраструктуры муниципальных образований и  распределения
субсидий  из  областного фонда муниципального развития",  определяющий
порядок   отбора   инвестиционных   проектов    (программ)    развития
общественной   инфраструктуры   муниципального   значения   (далее   -
инвестиционные проекты) и распределения субсидий из  областного  фонда
муниципального развития. Проект данного закона регламентирует:
     - порядок отбора инвестиционных проектов  для  финансирования  из
средств областного фонда муниципального развития;
     - порядок  формирования  перечня  инвестиционных   проектов   для
финансирования из средств областного фонда муниципального развития;
     - процедуру  проведения  конкурса  инвестиционных   проектов;
     - порядок    предоставления    субсидий   из   областного   фонда
муниципального развития;
     - порядок  осуществления  контроля  целевого использования средств
областного фонда   муниципального   развития.
     В целях повышения эффективности инвестиционной финансовой помощи,
выделяемой из  бюджета  области,  целесообразно  внедрить  инструменты
комплексной  оценки  и отбора инвестиционных проектов,  предлагаемых к
реализации за счет инвестиционной финансовой  помощи.  При  разработке
этих инструментов необходимо опираться на следующие подходы:
     - направленность     инвестиционных     проектов    на    решение
социальноэкономических проблем области;
     - увязка  инвестиционных  проектов  со  стратегическими  целями и
задачами области;
     - наличие  оценки  ожидаемого социально-экономического эффекта от
реализации проекта;
     - оценка  реализации инвестиционного проекта в достижение целей и
задач,  которые поставлены перед областью и закреплены  в  докладах  о
результатах   и   основных   направлениях  деятельности  муниципальных
образований области;
     - отбор   инвестиционных   проектов  на  конкурсной  основе,  при
необходимости с привлечением независимых  экспертов  и  представителей
общественных организаций.
     При разработке вышеупомянутых  инструментов  также  будут  учтены
положения,   изложенные   в   мероприятии   Е2   настоящей   Программы
реформирования.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  третий
уровень (утверждение    порядка    формирования,    распределения    и
расходования средств областного фонда муниципального развития).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований
объектами социальной и инженерной инфраструктуры).
     На первом этапе реформы планируется осуществить следующие работы:
     - установление порядка оценки инвестиционных  проектов  с  учетом
бюджетной  и  социальной  эффективности,  сроков  реализации проекта и
соответствующих приоритетов;
     - установление  порядка отбора инвестиционных программ (проектов)
развития общественной инфраструктуры муниципальных образований области
и распределения субсидий из областного фонда муниципального развития.
     При разработке  порядка  оценки  инвестиционных  проектов   будут
учтены следующие принципы:
     - соответствие целей  и  задач  областного  фонда  муниципального
развития  приоритетам среднесрочной программы социально-экономического
развития области;
     - заявительный   принцип  участия  муниципального  образования  в
получении  инвестиционной  финансовой  помощи  из   областного   фонда
муниципального развития;
     - осуществление  целевой   поддержки   капитальных   вложений   в
социальную и инженерную инфраструктуру на условиях софинансирования из
бюджетов муниципальных образований;
     - осуществление  мониторинга,  контроля  и  оценки  эффективности
расходования средств областного фонда муниципального развития.
     Указанный порядок    предполагается   использовать   для   оценки
инвестиционных программ и проектов и принятия решений о предоставлении
субсидий муниципальным образованиям области.
     На втором этапе реформы будут осуществлены следующие виды  работ:
     - образование в составе бюджета области областного фонда
муниципального развития;  - публикация в СМИ и сети "Интернет"  оценки
     обеспеченности
объектами социальной   и   инженерной   инфраструктуры   муниципальных
образований области;
     - оценка разрыва обеспеченности муниципальных образований области
объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
     Объем областного фонда муниципального  развития  и  распределение
субсидий   из   него   между  муниципальными  образованиями  (группами
муниципальных образований) области будут утверждаться законом  области
об бюджете области на соответствующий финансовый год.
     Для объективного выбора объектов и муниципальных образований  для
софинансирования   инвестиций   планируется   осуществить  утверждение
порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной
эффективности.
     По результатам  реализации  второго  этапа  ожидается  сокращение
разрыва  в  обеспеченности муниципальных образований области объектами
социальной и инженерной инфраструктуры.
 
     Альтернативы и риски

     Альтернативным вариантом   является    применение    существующих
механизмов    выделения    инвестиционных    ресурсов    муниципальным
образованиям области.  Основным риском в данном случае будет  являться
недостаточная эффективность использования средств бюджета области.
     
     Мероприятие Н3.  Формализация  процедур  предоставления бюджетных
кредитов местным бюджетам

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - второй уровень.
     Департаментом финансов  Тульской  области  на  регулярной  основе
проводится  анализ  причин   возникновения   кассовых   разрывов   при
исполнении бюджетов муниципальных образований.
     Проводимая оценка  причин  возникновения кассовых разрывов в ходе
исполнения местных бюджетов показывает,  что  основными  причинами  их
возникновения являются:
     - неравномерность поступления доходов  (обусловленная  спецификой
действующего   налогового   законодательства,   а   также  сезонностью
производства на отдельных видах бюджетообразующих отраслей);
     - сезонный характер расходов.  До августа 2005 года на территории
     области порядок предоставления
бюджетных ссуд  на  покрытие временных кассовых разрывов регулировался
Правилами  предоставления  из  бюджета   Тульской   области   бюджетам
муниципальных  образований Тульской области бюджетных ссуд на покрытие
временных    кассовых    разрывов,    утвержденными     постановлением
администрации  области  от  20.04.2004  N  233  "Об утверждении правил
предоставления из  бюджета  Тульской  области  бюджетам  муниципальных
образований  бюджетных  ссуд  на покрытие временных кассовых разрывов"
(далее - постановление N 233). Постановлением N 233 предусмотрено, что
предоставление   бюджетной   ссуды   оформляется   соглашением   между
департаментом   финансов   Тульской   области   и   органом   местного
самоуправления,   предусматривающим   следующие  обязательства  органа
местного самоуправления:
     - полностью  ликвидировать  задолженность  по  выплате заработной
платы работникам бюджетной сферы;
     - полностью  ликвидировать  задолженность  по оплате коммунальных
услуг, оказываемых учреждениям, финансируемым за счет средств бюджетов
муниципальных образований.
     Положениями постановления   N   233   закреплялся    запрет    на
предоставление  бюджетной ссуды муниципальному образованию при наличии
просроченной задолженности по ранее полученной бюджетной ссуде.
     Следует отметить,   что   применение  норм  постановления  N  233
позволило  по  состоянию   на   01.01.2006   полностью   ликвидировать
просроченную  задолженность  по  заработной  плате  перед  работниками
бюджетной сферы.
     В соответствии  с положениями Федерального закона от 20.08.2004 N
120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в
части  регулирования межбюджетных отношений" начиная с Закона Тульской
области от 31.12.2004 N 500-ЗТО "О бюджете Тульской  области  на  2005
год" установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие
временных  кассовых  разрывов,  возникающих  при  исполнении  бюджетов
муниципальных  образований  области,  в размере одной четвертой ставки
рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,  действующей
на  день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита,  а
при покрытии расходов,  связанных с ликвидацией последствий  стихийных
бедствий, по ставке 0 процентов.
     В целях реализации Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ  "О
внесении  изменений  в  Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" принят Закон Тульской области от
15.05.2006 N 696-ЗТО "О бюджетных кредитах, предоставляемых из бюджета
Тульской области бюджетам муниципальных образований Тульской  области"
(далее - Закон N 696-ЗТО).
     Законом N  696-ЗТО  определено,  что   под   временным   кассовым
разрывом,    возникающим   при   исполнении   бюджета   муниципального
образования   области,   понимается   недостаточное   поступление    в
определенный   период   финансового  года  доходов  для  осуществления
расходов,  предусмотренных нормативным правовым актом законодательного
органа   муниципального   образования   области   на   соответствующий
финансовый год,  с учетом источников финансирования дефицита  местного
бюджета.  Бюджетный  кредит предоставляется на возвратной и возмездной
основах на срок до одного года в пределах текущего  финансового  года.
Плата  за  пользование  бюджетным  кредитом устанавливается в размере,
утверждаемом законом области о бюджете области на очередной финансовый
год.
     Законом N 696-ЗТО закреплен запрет на  предоставление  бюджетного
кредита   бюджету   муниципального  образования  области  при  наличии
просроченной  задолженности  органов  местного  самоуправления   перед
бюджетом области.
     Законом N 696-ЗТО определено,  что бюджетный кредит выделяется из
бюджета   области  только  при  условии  предоставления  муниципальным
образованием  необходимых  документов,   определенных   постановлением
администрации области.
     При предоставлении  бюджетных   кредитов   из   бюджета   области
муниципальному образованию администрацией области проводится:
     - анализ финансово-экономического  состояния  заемщика  областных
средств;
     - оценка фактического  разрыва,  возникшего  при  исполнении  его
бюджета.
     Для реализации положений Закона N 693-ЗТО администрацией  области
утверждено  постановление  от 17.08.2006 N 400 "Об утверждении порядка
рассмотрения  обращений  муниципальных  образований  о  предоставлении
бюджетного кредита из бюджета Тульской области".

     Концепция изменений

     Введение единой методики прогнозирования возникновения  временных
кассовых  разрывов  как  при  исполнении  бюджета  области,  так и при
исполнении местных  бюджетов  позволит  выработать  единую  финансовую
политику   в   рамках   управления   областным   долгом   и  применять
разработанные механизмы в рамках среднесрочного бюджетного процесса.
     Следует отметить,  что  при  разработке  методик  прогнозирования
временных кассовых  разрывов  будет  учитываться  величина  процентной
ставки  по  предоставляемым  бюджетным кредитам.  Так,  существующая в
настоящий  момент  ситуация  со  стоимостью   привлеченных   кредитных
ресурсов для области создает,  в определенной степени, предпосылки для
формирования   еще   одного   механизма   дотирования    муниципальных
образований области .
     Приближение величины   устанавливаемой   процентной   ставки   по
бюджетным кредитам к ставкам финансового рынка должно повысить степень
мотивированности органов местного самоуправления к повышению  качества
планирования бюджета и его исполнения.

     Планируемые мероприятия  и их результаты

     Планируемое состояние   на   первом   этапе   -   третий  уровень
(утверждение формализованной методики расчета распределения  бюджетных
кредитов на кассовый разрыв).
     Планируемое состояние на втором этапе - пятый уровень (отсутствие
просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам).
     На первом этапе планируется установление порядка расчета кассовых
разрывов по бюджетам муниципальных образований  области  и  возможного
объема бюджетных кредитов, предоставляемых на их покрытие.
     На втором этапе планируются: - публикация в СМИ и сети "Интернет"
     данных о наличии кассовых
разрывов и  объемах  предоставленных  бюджетных  кредитов  в   разрезе
муниципальных образований области помесячно;
     - полная  ликвидация  просроченной  задолженности   муниципальных
образований области по ранее предоставленным бюджетным кредитам.

     Альтернативы и  риски

     Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным
образованиям  области  на  покрытие  временных  кассовых  разрывов  из
бюджета   области   мог   бы   стать   альтернативой   запланированным
мероприятиям.  В  этом случае необходимо на местном уровне разработать
методику прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при
исполнении  бюджета  муниципального  образования  или  предусматривать
резервирование и источники  заимствования  соответствующих  финансовых
средств.  Однако  осуществление  данного  решения  маловероятно в силу
дефицитности абсолютного  числа  местных  бюджетов,  а  привлечение  в
качестве  заемных  средств  банковских  кредитов приводит к удорожанию
обслуживания временных кассовых разрывов и к еще большей  дефицитности
местных  бюджетов,  а  также  повышению  нагрузки  на  бюджет области,
связанной с увеличением объема финансовой помощи местным бюджетам.
     Основные риски  связаны не с разработкой методики прогнозирования
возникновения временных кассовых разрывов,  а  с  дефицитом  свободных
финансовых ресурсов у местных бюджетов, необходимых для их покрытия.
     
     Мероприятие Н4.   Организация   мониторинга  качества  управления
финансами области  и  платежеспособности   муниципальных   образований
области

     Описание исходного состояния

     Исходное состояние - первый уровень.
     Для проведения  оценки   перечня   показателей,   характеризующих
качество   управления  финансами  и  платежеспособности  муниципальных
образований,  и для осуществления контроля за  выполнением  требований
Бюджетного   кодекса   Российской   Федерации  департаментом  финансов
Тульской области проводятся следующие мероприятия.
     С 2001  года  администрация  области  заключает  с муниципальными
образованиями области соглашения о мерах по оздоровлению муниципальных
финансов и условиях оказания финансовой помощи за счет средств бюджета
области.  Выполнение условий соглашения учитываются  при  рассмотрении
вопросов  по  оказанию  финансовой  помощи  муниципальным образованиям
(предоставление бюджетных  кредитов  на  покрытие  временных  кассовых
разрывов).
     Основные критерии   соглашений   В   соответствии   с    приказом
     Министерства финансов Российской
Федерации от 11.05.2005 N  98  "О  мониторинге  соблюдения  субъектами
Российской   Федерации   требований   Бюджетного   кодекса  Российской
Федерации  и  качества  управления  бюджетами   субъектов   Российской
Федерации"  с  июля  2005 года департаментом финансов Тульской области
ежемесячно   проводился    мониторинг    работы    органов    местного
самоуправления  по  обеспечению  формирования местных бюджетов на 2006
год.  С 1 января 2006 года ежеквартально проводится мониторинг  работы
органов  местного  самоуправления  муниципальных  образований Тульской
области.  Результаты мониторинга по форме, разработанной Министерством
финансов    Российской   Федерации,   представляются   в   Департамент
межбюджетных отношений Минфина России.  Мониторинг ведется  в  разрезе
следующих показателей:
     - количество местных  бюджетов;
     - доходы  местных  бюджетов;
     - расходы местных бюджетов;
     - структура расходов местных бюджетов;
     - расходы  на  содержание  органов  местного  самоуправления;
     - расходы на оплату труда в муниципальных образованиях;
     - структура местных  бюджетов  по  степени  дотационности;
     - межбюджетные  трансферты,  предоставляемые  из бюджета Тульской
области местным  бюджетам;
     - межбюджетные     трансферты     из    местных    бюджетов;
     - сбалансированность местных бюджетов;
     - динамика   кредиторской   задолженности   местных  бюджетов;
     - организация    муниципального    финансового    контроля;
     - нормативно-правовое обеспечение бюджетного процесса в
муниципальных образованиях;
     - повышение   квалификации  и  переподготовка  кадров  финансовых
органов муниципальных образований.
     Данные мониторинга   позволяют   оперативно   оценивать    работу
муниципальных образований области по реализации Федерального закона от
06.10.2003  N  131-ФЗ  "Об  общих   принципах   организации   местного
самоуправления  в Российской Федерации",  принимать меры по устранению
нарушений, оказанию консультативной и методологической помощи.
     Губернатором области  принято постановление от 06.07.2006 N 55-пг
"О ходе  реализации  мероприятий  по  оздоровлению  государственных  и
муниципальных   финансов   Тульской  области".  Данным  постановлением
одобрен План  мероприятий  по  оздоровлению  государственных  финансов
Тульской  области  на  2006  - 2008 годы и рекомендовано разработать и
утвердить соответствующие мероприятия органам местного самоуправления.
     План включает  в  себя  следующие  мероприятия  и  показатели  их
выполнения:
     - увеличение доходной базы;
     - оптимизация расходов бюджетов.

     Концепция изменений

     Предоставление определенной    самостоятельности    муниципальным
образованиям  в  вопросах  финансового   планирования   и   управления
бюджетными   средствами  потребует  развития  системы  оперативного  и
ежегодного  мониторинга  качества  управления   и   платежеспособности
местных бюджетов.
     Практика применения    мониторинга    в    2005   году   показала
недостаточность  существующих  показателей.  Учитывая  это,  в  рамках
реализации  Программы  реформирования  будет разработана новая система
показателей мониторинга финансового положения  и  качества  управления
финансами   местных   бюджетов,  основные  индикаторы  которого  будут
охватывать следующие направления:
     - состояние и качество управления муниципальным долгом;
     - условия оплаты труда муниципальных служащих и применяемые
механизмы мотивации;
     -  исполнение  бюджета по доходам и расходам;
     - состояние  кредиторской  задолженности  (по  оплате  труда,  по
     оплате коммунальных расходов  и  пр.);
     - установленный    и    фактический    уровень    оплаты    услуг
жилищно-коммунального    хозяйства   населением,   уровень   погашения
начисленных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг;
     - тарифная   политика   локальных   монополий.
     При разработке  индикаторов  финансового  состояния  и   качества
управления   муниципальными   финансами  администрация  области  будет
исходить из положений нормативных актов федерального уровня,  а  также
планирует   разработать   собственные  индикаторы,  позволяющие  более
качественно    анализировать    проблемы,    присущие    муниципальным
образованиям,  входящим  в  состав  области.  Планируется,  что данные
показатели будут охватывать поселенческий уровень и  использоваться  в
качестве  дополнительного  материала  при  осуществлении межбюджетного
регулирования.
     Следует отметить,  что  развитие  системы  мониторинга  потребует
также,  внедрения современных информационных  технологий,  позволяющих
обеспечить  получение  в  режиме удаленного доступа и автоматизировать
расчет требуемых показателей,  а также наглядно отображать  полученные
данные.
     Для поддержки мониторинга качества управления финансами области и
платежеспособности  муниципальных  образований  в  рамках  комплексной
автоматизации  бюджетного  процесса  в  целях  сбора  и   консолидации
информации  об  исполнении  нижестоящих  бюджетов  в  режиме реального
времени планируется обеспечить решение следующих задач:
     - сбор   информации   от   нижестоящих   финансовых   органов  по
оперативным  заданиям  (ответ  на  задание  формируется  автоматически
непосредственно  из  базы  данных  нижестоящего  финансового  органа в
режиме реального времени), мониторинг оперативной информации;
     - сбор  информации  от нижестоящих финансовых органов по плановым
заданиям к установленному сроку;
     - отслеживание    поступления   ответов   на   задания,   анализ,
преобразование и консолидация  по  заданным  алгоритмам  либо  возврат
уведомления об ошибках в предоставленной информации;
     - сбор произвольной информации по гибко настраиваемым  формам;
     - упрощение    этапа    заполнения   формы   за   счет   введения
автоматических подстановок согласно правилам подстановки,  заданным  в
форме;
     - проверка  корректности  введенных  данных   согласно   правилам
контроля, заданным в форме;
     - защита передаваемой информации средствами ЭЦП и  шифрования;
     - мониторинг  процесса  обмена данными с помощью административных
утилит;
     - обмен посредством электронной почты по любым каналам связи
(даже коммутируемым,  с  низкой  скоростью передачи данных);
     - анализ структуры доходов и расходов территориальных бюджетов;
     - учет и анализ исполнения бюджетов поселений, включающей в себя:
     - планирование доходной и расходной части бюджета поселения,
формирование сводной  бюджетной  росписи;
     - санкционирование расходов бюджета;
     - учет кассовых  поступлений  и  выбытий;
     - ведение  бюджетного  учета;
     - формирование сводной бюджетной отчетности.
     В целях  повышения  качества  управления муниципальными финансами
необходимо  обеспечить  вовлеченность  муниципальных   образований   в
проводимые   реформы.   Для   этого   необходимо   сформировать   фонд
реформирования  муниципальных  финансов  в  составе  бюджета  области,
разработать  порядок распределения средств из фонда и механизмы оценки
результатов реформ на муниципальном уровне.  Для поддержки  проведения
реформ  на  муниципальном  уровне  требуется обеспечить им необходимую
информационно-методическую поддержку по реализации  бюджетной  реформы
на муниципальном уровне.

     Планируемые мероприятия и их результаты

     Планируемое состояние  по  результатам  первого  этапа  -  второй
уровень (утверждение методик оперативной  и  годовой  оценки  качества
управления финансами и платежеспособности муниципальных образований).
     Планируемое состояние  по  результатам  второго  этапа  -   пятый
уровень (увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным
образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом).
     На первом  этапе  будут  осуществлены  следующие  виды  работ:
     - утверждение методики оперативной и годовой оценки качества
управления финансами и  платежеспособности  муниципальных  образований
области;
     - установление порядка формирования и распределения средств фонда
реформирования муниципальных финансов.
     На втором этапе реформы планируется выполнение следующих работ:
     - включение фонда реформирования муниципальных финансов в
состав бюджета области на 2008 год;
     - совершенствование  существующей системы мониторинга результатов
оценки   качества   управления    финансами    и    платежеспособности
муниципальных образований;
     - реализация мероприятий по привлечению муниципальных образований
области   к   проведению  бюджетной  реформы  за  счет  средств  фонда
реформирования муниципальных финансов;
     - публикация  в СМИ и сети "Интернет" результатов оценки качества
управления финансами и  платежеспособности  муниципальных  образований
области;
     - увеличение за последний отчетный год средней  по  муниципальным
образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований области в сравнении с предыдущим  финансовым
годом.
         
     Альтернативы и   риски

     Альтернативой использования  комплексной методики оценки качества
управления и  платежеспособности  муниципальных  образований  является
оценка  на основе мнения независимых экспертов.  Привлечение экспертов
позволит увеличить глубину оценки,  но при этом повысит субъективность
в связи с тем,  что критерии оценки будут устанавливаться не системно,
а произвольно и будут зависеть от  мнения  эксперта.  Однако  в  таком
случае  существует  риск неэффективности системы в целом,  так как это
снизит системность подхода к проводимой оценке.
     Риском выбранного  варианта  реформирования  является  объемность
методики,  трудоемкость проведения оценки,  систематизации и обобщения
полученных данных.  Минимизация данного риска может быть  получена  за
счет  внедрения  современных  информационных  технологий,  позволяющих
обеспечить получение в режиме удаленного  доступа  и  автоматизировать
расчет требуемых показателей.